山西省贫困县城镇化发展模式探索

白志华，韩伟宏，金 辉

(山西省农业科学院农业资源与经济研究所，太原 030006)

城镇化是一个国家现代化的重要标志。目前，山西省城镇化已经进入快速发展时期，但贫困县由于受地理环境复杂、交通状况落后、经济发展滞后等因素的制约，以及长期以来自给自足小农经济观念的影响，城镇化发展十分缓慢，严重地牵制了贫困县经济的发展。加快推进贫困县城镇化进程，是促进全省经济转型跨越发展、再造一个新山西的重要保障，也是贯彻中央以人为本、关注民生的重要举措。

1 山西省是我国农村贫困面较大的省份

山西省是我国内陆欠发达地区和贫困人口较多的省份之一，是全国18个集中连片的贫困地区之一。全省现有57个贫困县，其中35个为国家扶贫开发重点县，22个为省定贫困县 (内含5个插花县)。涉及全省10个市，占全省119个县的47.9%、总人口的32.9%、总面积的60.5%。

山西省贫困县主要分布于忻州、吕梁、临汾3市，占到全省贫困县的半数以上。在地理上集中分布于东西两山，其中西部吕梁山区分布有28个县，贫困县人口458万人，占到57个县人口的41.7%，面积46 131km2，占到57个县面积的47.7%;东部恒山、五台山、太行山、太岳山区分布有22个县，人口428万人，占到39.0%，面积4.103 1万km2，占到42.4%。其余分布于北部阴山山脉南支有2个县，南部中条山区有7个县，人口和面积分别占到57个县的19.3%、9.9%。贫困面如此之大，在全国仅次于西部诸省 (详见山西省城镇体系布局及贫困县分布图)。

2 城镇化率与区域经济发展水平密切相关

进入新世纪以来，山西省城镇化进入快速发展期，城镇化率由2000年的35.9%，提高到2009年的46.0%，年递增1.26个百分点，接近全国平均水平。但是57县的城镇化率，2000年为13.8%，2009年仅达到30.4%，低于全国16.2个百分点，低于全省15.6个百分点 (表1)。

表1 2000～2009年山西贫困县城镇化率与全省、全国的比较 (%)

从国际经验来看，城镇化率超过30%之后，经济发展进入快速增长期。而57个县于2009年刚刚整体超过30%，比全国、全省至少晚了近20年。57个县中仍有28个县的城镇化率停留在30%以下，处于起步阶段，其中壶关、广灵两县仅达到18%。

城镇化率与区域经济发展水平密切相关。经相关分析，山西省城镇化率与人均GDP值的相关系数为0.563，达到高度相关。57个县的相关度系数较低，为0.317，但也达到正相关。正因为如此，由表1、表2清楚地看出，57个县由于城镇化率低于全省，人均GDP值与全省形成明显的差距。本世纪初比全省低50%以上，近几年仍然低30%以上 (表2)。

表2 57个县与山西省人均GDP的差距 (元)

由于经济发展水平低下，导致财政收入和城乡居民收入低下。由表3看出，57个县财政总收入仅为全省财政总收入的20%左右，一般预算收入不足15%，而支出却占到全省的20%以上。大部分县为吃饭财政，发展县域经济的内生能力很弱。

表3 57个县财政收入与山西省比较 (亿元)

全省低收入城镇居民有86.4%分布于57个县，低收入农民100%分布于57个县，多数贫困县处于“民贫县穷”的双困状态 (表4)。

表4 2009年57个县城镇居民、农民收入与山西省比较 (元/人)

3 山西省城镇化总体布局及贫困县城镇化模式分析

3.1 山西省城镇化总体布局及贫困县城镇化分布

山西省“十二五”规划明确提出，全省城镇化按照“一核一圈三群”布局。“一核”即由太原市区、晋中市区、清徐县城、阳曲县城构成的太原都市区;“一圈”即太原大都市圈，以太原都市区为核心，太原盆地城镇密集区为主体，辐射阳泉、忻定原、离柳中城镇组群的大都市圈;“三群”，即以大同、朔州为核心的晋北城镇群，以长治、晋城为核心的晋东南城镇群，以临汾、运城为核心的晋南城镇群 (图1)。

由图1可以看出，贫困县主要分布于“一圈三群”的辐射区。总体上应按照“点、线、面”布局，呈现出“多点、网线、广面”结构。“多点”是指“大县城”和“建制镇”、“新农村”和“特色村”，“网线”是指乡村道路，“广面”是指县城对县域的辐射面、中心城市对市域的辐射面。对于一些地域人口规模虽少，但区位特殊、资源环境特殊，亦可设“小型镇”、建“袖珍村”。贫困县城镇化的理想模式应该是“蛛网式”的，城乡统筹，工农兼顾，互相联动，协调发展［1］。

3.2 山西省贫困县典型城镇化发展模式分析

从57个县实际情况出发，建议采取以下几种主要城镇化发展模式。

3.2.1 村矿联建城镇化模式

山西省是我国煤炭大省，全省119个县，探明有煤县94个，其中产煤县84个。贫困县中有43个县产煤，占到贫困县的75.4%。在全省新农村建设中，涌现出不少村矿联建的典型。长治县煤企振兴集团依托地缘相近、人缘相亲的有利条件，投资1.5亿元，对原关家村、郜则掌村、向阳村实施迁村合并，整体新建，使中心村成为独具魅力的城镇化农村社区，走出一条“兴企并村，兴业富民”的农村城镇化道路。新型社区除有煤炭主导产业外，还有为主导产业服务的第三产业，集聚了大量中小企业，使广大农民就地就近就业成为城镇居民。地处吕梁山深处的柳林县留誉镇，山高沟深，水土流失严重，自然环境恶劣，2000年全镇农民人均纯收入只有298元。2009年，该镇以土地入股的形式组建农民专业合作社，通过折价将土地资本化，以40%的股份与煤企联盛集团现金出资60%的股金1.5亿元，组建了联盛农业开发公司。计划用5年间投资100亿元，建设生态农业文化园区。建成后，园区年产值达到60亿元，农民人均纯收入3万元，实现农业现代化、农村城镇化、农民工人化。公司将全镇52个自然村近5 000农户集中居住，建设留誉新镇，配套20万m2公共服务设施，让广大农民搬出土窑洞，过上城镇化生活。

上述两个典型，一个偏重于非农化，一个尚保留农业功能，其共同特点是村矿联建小城镇，煤企筹资解决城镇化建设资金问题，用并村合建置换土地，解决城镇化用地问题。对具有工矿业基础，特别是产煤县，“村矿联建”是值得推广的模式。

3.2.2 农产品加工业集聚型城镇化模式

山西地形复杂，气候多样，是全国特色农产品资源丰富的省份之一。据初步统计，全省农业土特名优稀资源580余种。其中最著名的有晋米、杂豆类、薯类、小杂粮、干鲜果、中药材、草食畜以及粮油、肉类、名酒、名醋等特色产品，多分布于东西两山及晋北地区的贫困县内。近年来，以农产品加工为主的企业，向产业基地集聚，凝聚了大量非农人口，扩大了城镇化规模。2010年启动的汾阳市杏花村酒业集中发展区项目，3年内建成面积达到5km2，年新增白酒产量10万t，2020年达到20万t。酒业集中发展区的建设，拉动了杏花村城镇规模的扩大，新区规划占地106.7hm2，兴建容纳3.5万人居住的住房1万套和133.3hm2湿地公园，概算投资20亿元。山西戎子酒庄公司，选定乡宁县城北富家塬建设年产5 000t高档葡萄酒和667hm2优质酿酒葡萄园。园区范围涉及21个自然村，1500余户农民。2007年，公司已投资21 685.83万元，建成晋文公庙、戎子文化广场、景观大道、博物馆、商务馆、居民生活区、办公区、综合生产大厅、地下酒窖、精品采撷园等设施。一个集优质葡萄种植、高档葡萄酒生产、农业生态观光、葡萄酒文化旅游于一体的新型城镇已初具规模。

农产品加工，不仅延长了农业的产业链，提高了农产品的附加值，带动了农业现代化，更重要的是为当地农民提供了诸多就业岗位，活跃了县域经济，促进了城镇化发展。这种模式尤其适合于“地下无煤炭，地上无工业”的传统农业县推广应用。

图 山西省城镇体系布局及贫困县分布

3.2.3 历史文化风景名胜区城镇化模式

山西是中华文明发祥地之一，历史悠久，文化遗存丰厚。境内还有诸多国家级、省级自然保护区，森林、地质、湿地公园，风景名胜景观绚丽多彩。依托优越的旅游资源发展城镇化建设，具有得天独厚的条件。阳城县北留镇皇城村，通过组建集团公司，先后投入5亿元，依托名相陈廷敬府邸发展文化旅游业，建设皇城相府文化生态旅游景区，使皇城村一跃成为“中国十大魅力乡村”。2010年接待游客100万人次，旅游综合收入突破3亿元。皇城村农民全部搬入社区化新村居住，人人参与景区旅游服务业，过上了城镇化生活。榆次区后沟，是一个偏僻山村，近年来依托明清遗存的古建筑，发展旅游业，带动了餐饮、乡土产品、酿造及旅游产品等众多产业发展，增强了城镇化功能。省内还有不少名村、名镇，如沁水县东兴文村的柳氏民居、临县碛口镇、河曲县娘娘滩等，都得到了较好开发，对城镇化发展起到了积极的推动作用。

山西省开发历史文化风景名胜区城镇化建设潜力很大，而且是国家级甚至世界级景区。但是，却存在着“国家级景区”与“国家级贫困县”并存的局面，如壶口瀑布与吉县、五台山与五台县、恒山与浑源县等。依托旅游资源开展城镇化建设，对改变县域经济面貌，改善旅游环境具有重要意义。山西省还有多种城镇化发展模式，如中心城市卫星城、飞地工业园区、水陆旱码头、山地森林庄园、边界乡镇经济区等，对贫困县城镇化建设都有借鉴、推广价值。

4 加快贫困县城镇化发展的对策

城镇化发展是社会主义新农村建设的继续，是加快推进县域经济协调发展的重要途径。针对山西省贫困县城镇化现状及“十二五”城镇化发展目标，充分发挥山西省国家资源型经济转型综合配套改革实验区的政策优势，应采取以下对策。

4.1 明确主体功能，坚持规划先行

城镇化建设首先要明确城镇的主体功能。山西城镇规模普遍偏小，人口在1万人以下的城镇比重高达93%［2］。“十二五”时期，山西城镇化建设将着力发展“大县城”和“百镇建设工程”。因此，一定要明确城镇建设的主导产业及围绕主导产业确定的主体功能，以有限的城镇空间集聚为主导产业配套服务的各种相关产业，通过集聚发展，为繁荣县域经济和农民就地就近转移就业创造条件，最大限度地提高资源利用率［3］。

山西贫困县地形地貌复杂，各地自然、社会、经济环境情况不同，城镇化建设一定要坚持先规划后建设，要因地制宜，依据区位、资源、优势产业，可大可小、可土可洋，显示其特色型城镇功能。

4.2 坚持“县城—建制镇—中心村”有序推进

山西贫困县除娄烦、交城、阳曲、离石、柳林、中阳、山阴7县，50个县均在全省城镇化“一核一圈三群”布局之外。因此，贫困县城镇化外要依托“一核一圈三群”的辐射，内要形成“县城—建制镇—中心村”由上向下辐射，由下向上凝聚的格局。要引导生产要素、优势资源向县城集聚，形成县域经济发展核心，通过大县城建设，培育一批中小城市;选择区位优越、交通便利、基础条件较好、发展潜力大的建制镇，作为统筹城乡的突破口，加大投资，加快建设，集聚人口和产业，衔接中心村、行政村，使其成为关联广大农村的中心。

4.3 采取积极的财政政策，推动贫困县城镇建设

发达国家在城市基础设施建设投入中，国家财政投入占一半，我国占到35%［4］。如果以新建成1km2新增1万居民计，需要基础设施建设投资1.2亿多元 (非建设“花园城市”标准)。以太原市阳曲县为例，阳曲县为“吃饭财政”，2009年县财政收入仅3.5亿元，扣除行政事业人员工资及其管理费用外，基本无力安排资金用于城镇建设。57个县的基本情况也大体如此。因此，对贫困县城镇化建设，需要采取积极的财政政策，加大对城镇基础设施建设的支持力度，保障重点，积极稳妥、有序地推进城镇化进程。

4.4 创新投资机制，鼓励煤企资金投入城镇化建设

山西3/4的贫困县具有煤炭资源［5］，随着山西煤炭资源整合，约有上千亿元的资本从煤炭领域退出。因此，在城镇化建设中，要积极推广具有“山西特色”的长治县“振兴新区”、柳林县“留誉新镇”、乡宁县“戎子酒庄”、汾阳市“杏花村新区”、阳城县“皇城相府”等村矿联建城镇化的经验。同时，要积极探索BOT、BLT、TOT、BT融资投资模式，吸引社会资金投入城镇化基础设施建设，走出一条在政府引导下依靠社会资金发展城镇化的路子。

4.5 保护农民合法权益，稳妥推进农村转移人口为城镇居民

城镇化建设是我国当前的重大民生工程，转移农村人口，是实现工业化、城镇化、农业现代化的重要措施。在具体实施中要一切从农民的利益出发，严格保护农民合法权益。在转移农村人口中，对自愿转为城镇居民的农民要保证养老、医疗、教育、住房、就业到位。在城镇化规划和建设中，要尊重民意，对农民承包的耕地、山林、房基地、房产等的使用权和所有权，经过自愿合法有偿流转手续后，再行按照规划方案建设［6］。

［1］张晴，高明杰，罗其友.我国东部地区县域城乡统筹发展模式典型案例探究，中国农业资源与区划，2010，31(6):73～78

［2］董俊梅.山西省农村城镇化现状及发展趋势研究.生产力研究2006，(7):151～153

［3］刘晓鹰，刘兴全，朴燮，等.中韩区域经济发展与农村城镇化研究.北京:民族出版社，2010

［4］孟宪玲，尹雯捷.山西城镇化发展的特征及对策.山西财经大学学报，2010，(Z1):8

［5］刘北桦，对新时期扶贫开发工作的思考.中国农业资源与区划，2011，32(4):1～5

［6］赵东龙.城乡一体化——破解城乡二元经济结构的对策建议.中国农业资源与区划，2010，31(2):49～51