缅甸非政府组织反坝运动刍议

王 冲

(暨南大学国际关系学院 广州510630)

缅甸非政府组织反坝运动刍议

王 冲

(暨南大学国际关系学院 广州510630)

缅甸;非政府组织;反坝运动

近年来，缅甸政府大力推动水电开发，中国、泰国、印度等国也积极参与其中。然而缅甸非政府组织主导的反坝运动已成为缅甸水电开发的重要阻碍，也损害了各参与国的经济利益。本文对缅甸非政府组织反坝运动的基本观点及行动方式作了初步的描述和分析，并从中国的立场出发提出因应之策。

由于国内经济社会的发展，近些年来缅甸电力供应严重不足和供电基础设施匮乏成为越来越突出的瓶颈，发展电力尤其是开发水电资源上升为缅甸政府施政的重点。中国、泰国、印度等国积极参与缅甸的水电开发，推动了缅甸社会经济的发展，实现了互利双赢。然而在缅甸水电开发的进程中，始终伴随着一场由缅甸非政府组织主导的反坝运动。

一 为什么研究缅甸非政府组织反坝运动

长期以来，无论是中国的官方、企业、学术界抑或其他社会层面，都对一直坚持反坝运动的缅甸非政府组织及其所主导的反坝运动了解较少，偶有零星的媒体报道和网络文章，缺乏系统性和学术性，可谓认识不足。但现实情况是，缅甸非政府组织主导的反坝运动已经成为缅甸水电开发的重要阻碍，也直接损害到中、泰、印等国在缅甸水电开发上的经济利益。

(一)缅甸非政府组织反坝运动的活动能量一直被忽视

2011年3月，以吴登盛为总统的缅甸民选政府上台。一年来，新政府大力推动政治、经济、社会改革和对外开放，加快政治和解进程，国际和解初显成效，国内民族和解也在艰难推进。中缅两国关系总体上保持稳定和健康发展，并升格为全面战略合作伙伴关系，但吴登盛总统宣布在其任期内搁置密松大坝的决定还是引起了中国国内的热议和争论，许多人认为这是缅甸新政府外交政策变得更务实平衡的体现。此前，缅甸非政府组织“缅甸生物多样性与自然保护协会”(Biodiversity and Nature Conservation Association)公开了一份所谓的密松大坝环境影响评估报告，被西方舆论认为是缅甸政府被迫搁置密松大坝的关键因素[1]。这份报告的英文全文被另外一个非政府组织“缅甸河流网”(Burma Rivers Network)在其网站上刊载，进一步助长了缅甸民间的“反密松”情绪。密松大坝被搁置彰显出缅甸非政府组织的活动能量，因此如果仅从新政府外交政策转向的角度进行解读难免有失偏颇，也容易忽视缅甸民意以及非政府组织的作用。秦晖教授最近发表的《密松之惑》虽不是严格意义的学术论证文章，但也具有鲜明的实证色彩。他认为，“反密松”情绪在缅甸基础广泛，包括不同宗教信仰、不同政治立场、不同民族以及不同党派和武装派别的群体对政府的搁置行动大都是支持的[2]。不过，文中几乎没有提到缅甸非政府组织的态度和行动，而这也是国内容易忽略的一个问题。事实上，缅甸非政府组织在反坝运动中扮演着举足轻重的角色，其活动能量可能会伴随缅甸的政治和社会改革进程而愈发增强。

(二)缅甸非政府组织反坝运动的负面效应会持续发酵

最近几十年来许多国家尤其是一些发展中国家掀起了水坝建设的热潮。几乎与此同时，一场反坝运动也在全球范围内蓬勃开展起来。在缅甸也进行着一场反坝运动，其主导者和推动者正是缅甸的一些非政府组织。由非政府组织主导的缅甸社会反坝运动是国际反坝运动的重要组成部分，属于社会学意义上的抗争行动，具有目标明确化、组织网络化、行动一致化、互动持久化的特点。早在1997年，来自世界20多个国家和地区的反坝运动代表就在巴西举行了第一次水坝受害者国际会议，要求各国政府和国际贷款机构停止资助破坏民生的大型水坝工程建设，并宣布每年的3月14日为“国际反水坝行动日”[3]。在2012年的反水坝日，泰国、缅甸和美国等国的一些非政府组织齐聚泰缅边境举行活动，表达对怒江—萨尔温江开发的反对声。“缅甸河流网”也发表声明，要求缅甸的邻国必须正视缅甸民间反对水坝的呼声，停止推动在缅甸的众多水坝建设[4]。这一声明也是该组织针对此前关于中国希望重启密松大坝建设报道的正式回应[5]。另一个缅甸非政府组织“克钦发展网络组织” (Kachin Development Network Group)不仅一直反对密松大坝建设，甚至还曾对大坝是否真正被搁置表示质疑[6]。由此可见，一些缅甸非政府组织不但坚持反对密松大坝的重启，而且还试图进一步阻止其他水坝的建设。缅甸非政府组织反坝运动极大地影响了缅甸社会的民意，特别是水坝所在社区群体的心理倾向，这给主导水电开发的缅甸政府造成了巨大压力，也对各参与国的经济利益构成了极大威胁，其负面效应已经彰显并将因其活动能量的增强而持续发酵。

(三)缅甸非政府组织反坝运动的外部对象主要是中国

如果说缅甸非政府组织反坝运动的内部对象是缅甸政府的话，那么外部对象就是中国、泰国、印度等相关投资参与国。缅甸水力资源丰富，装机容量为1800万千瓦[7]，开发潜力巨大，但目前利用程度很低。为满足经济社会发展需要和推动电力工业的发展，缅甸政府把水电开发确定为其能源政策的重要内容。到2010年，缅甸电力用量中，64.7%为水电，居电力使用量之首[8]。由于自身水电开发能力低，缅甸政府把加强国际合作、引进外国资金和技术作为进行水电开发的主要措施[9]。截至2011年3月，电力领域已成为外国对缅投资最多的领域，投资额达14529.742百万美元[10]。参与缅甸水电开发的国家大多数都是缅甸的邻国，其中中国和泰国是投资和参与力度最大的两个国家。据最新的不完全统计，中国企业在缅甸以各种形式涉及的水坝项目有56个，在这56个水坝项目中，大型、中型和小型水坝各有39个、8个和5个，另外4个水坝的规模信息不明[11]。这一组数据反映出中国已成为参与缅甸水电开发最重要的国家，且涉及的水坝项目多为大型工程。由于中国在缅甸水电开发中投资和参与力度最大，因此对坚持“逢坝必反”的缅甸非政府组织而言，中国自然成了反坝运动最主要的外部对象。

一方面，以中国为主要外部对象的缅甸非政府组织反坝运动的活动能量较强，所造成的负面效应较大且会持续发酵，成为影响缅甸水电开发的重要障碍;另一方面，中国对缅甸水电开发进程的深度参与产生了巨大的经济利益，但对缅甸非政府组织反坝运动的活动能量重视不够。由此，中国在缅甸水电开发上的经济利益难免因反坝运动而受到损害，这就凸显了研究缅甸非政府组织反坝运动的必要性和现实意义。

二 缅甸非政府组织为什么开展、怎样开展反坝运动

反坝运动是当代具有一定影响力的跨国社会运动，并非缅甸所独有。西德尼·塔罗 (Sydney Tarrow)认为，斗争政治将造成与对手之间的持续互动，其结果就是社会运动[12]。缅甸社会的反坝运动自缅甸政府开始大力开发水电以来就一直存在着。长期以来，缅甸非政府组织的反坝运动状况不为中国国内所了解，导致中国对反坝运动的危害性认识不足。

(一)开展反坝运动的缅甸非政府组织有哪些

在查尔斯·蒂利 (Charles Tilly)看来，任何社会运动都至少包含三种不同的人群:掌权者、运动的参与者和追随的民众。从不起眼的赞助者到运动的领导者，都是社会运动的参与者，他们通常由社会运动的组织机构联系在一起[13]。缅甸社会的反坝运动主要有四股力量:致力于环保、民生等社会性议题的非政府组织;以昂山素季为首的“缅甸全国民主联盟”和由Myat Thu等人领导的“88世代学生组织”(88 Generation Students Group)等各派政治反对力量;一部分少数民族地方武装力量以及其他民间社会运动参与者。其中，非政府组织一以贯之地坚持反坝抗争，是反坝运动的主导者、推动者和最积极的参与者。根据影响力和规模，笔者将参与反坝运动的主要的缅甸非政府组织介绍如下:

(1)缅甸河流网:2007年成立，总部位于泰国清迈，是由关注缅甸水电开发的多个民间组织共同组成的联合组织。该组织宣称其使命是保护缅甸河流生态系统的健康和生物多样性，并保护遭受水电开发负面影响的社区的权利;寻求缅甸政府尊重、保护与促进人民可持续利用流域资源的权利;要求对自然资源的使用和分配必须建立在生态可持续和社会公正的原则上。作为一个联合组织，它关注的水电开发涉及到缅甸所有的河流流域。

(2)萨尔温观察 (Salween Watch):成立于1999年，总部也位于清迈，是一个由关注缅甸环境等议题的不同民间团体组成的联盟，成员以缅甸民间组织为主体，也有泰国民间组织以及地区和国际非政府组织的参与。它和缅甸河流网联系密切，发布的研究报告大多相同，由于二者都是联合性质的组织，因此在反坝运动中也最有影响力。不过，萨尔温观察主要关注萨尔温江水电开发问题，致力于使当地社区及国际社会了解与关注被提议修建的水利发电设施将对萨尔温江盆地造成的影响。

(3)掸邦萨帕瓦环境组织 (Shan Sapawa Environmental Organization):总部位于曼谷，主要关注掸邦境内的萨尔温江水电开发问题。

(4)克伦河流观察 (Karen Rivers Watch):总部位于清迈，由六个克伦社会组织和一些社区代表组成，主要关注克伦邦境内的萨尔温江水电开发问题。

(5)克钦发展网络组织 (Kachin Development Networking Group):成立于2004年，是由克钦邦和国外的民间团体组成的，一直密切关注伊洛瓦底江上游流域的水电开发。

(6)库基妇女人权组织 (Kuki Women's Human Rights Organization):2000年成立，总部在靠近印缅边境的印度摩利镇 (Moreh)，在新德里设有分部。该组织主要关注与库基族生活密切相关的钦敦江水电开发问题。

参与反坝运动的缅甸非政府组织并不限于以上几个，这些组织的构成涉及到缅甸最主要的少数民族。从时间来看，这些非政府组织大多在2000年以后成立，恰逢缅甸水电建设大发展的时期。不过，许多非政府组织的机构所在地并不在缅甸境内，而是设在泰国、印度、孟加拉国等国，其中以泰国居多。这与缅甸最近20多年的社会、政治和民族形势有关，但这并不妨碍这些组织具有的“缅甸”色彩:组织成员多是缅甸人，关注的是缅甸国内的问题，反坝活动集中在缅甸国内及周边国家。所以从国家归属上看，这些组织应被视为缅甸的非政府组织。在众多的非政府组织中，除了“缅甸河流网”关注全国范围内的水电开发，其他组织的关注重点往往是范围相对较小的不同区域的水电开发，与这些组织所具有的不同民族属性密切相关，而“缅甸河流网”和“萨尔温观察”的联合性质则反映出各非政府组织超越不同民族属性的反坝目标的一致性。因此，缅甸非政府组织的反坝运动是基于不同民族属性基础上的跨民族联合运动，是境内外缅甸非政府组织的联合运动。

(二)缅甸非政府组织为什么开展反坝运动

缅甸非政府组织反坝运动提出了许多主张，这些主张指导并推动着反坝运动的开展，也折射出反坝运动的动因。国际社会围绕水坝建设一直有争论，反坝派的目标主张是让河流自由流淌，特别反对大型水坝的修建，甚至要求拆除大坝。美国学者麦卡利 (P.McCully)在有着鲜明反坝倾向的《大坝经济学》一书中分析了大坝对环境、人类的影响以及存在的技术、效益等问题[14]，这是反坝运动的代表性观点。缅甸非政府组织发布了不少研究报告 (见表1)，这些报告体现了其反坝运动的基本观点和立场。

表1 缅甸非政府组织发布的主要研究报告

第一，水坝的环境影响。缅甸非政府组织认为，缅甸的一些水坝位于生物多样性的重要地区，水坝建设会影响生物多样性，破坏河流完整的生态系统以至影响渔业的繁殖与恢复、改变自然水流，水坝还会淹没附近的森林，而配套基础设施建设如修建公路以及移民安置会加剧对森林和生物多样性的破坏。如，2001年成立的“克伦环境和社会行动网” (Karen Environmental and Social Action Network)发布的报告《Khoe Kay:生物多样性的灾难》指出，在萨尔温江建立大坝将危及生物多样性[15]。“缅甸环境工作组织”(Burma Environmental Working Group)的报告《缅甸的环境》也将大坝列为破坏缅甸环境的五个因素之一[16]。

第二，水坝的社会影响。缅甸非政府组织认为，水坝淹没区的居民将失去家园、土地和生计，被迫迁移却不能得到很好的安置和补偿;水坝拦截影响到下游的农业和渔业生产，削弱了粮食保障;水坝库区会增加发生疾病的可能，引起健康顾虑;移民和重新安置给妇女造成独特而严重的影响，诸如难以维持生计、就业困难、性暴力和色情业扩大以及更容易被拐卖等;水坝库区还会淹没具有丰富历史文化意义的地区，破坏当地传统文化和生活方式。如，“库基妇女权利组织”的报告《停止钦敦江筑坝》指出，由印度和缅甸共同计划在钦敦江上修建的塔曼堤大坝将导致4.5万人外迁，而已经迁移的2400人并没有得到公平的补偿[17]。“克伦尼发展研究组织” (Karenni Development Research Group)的报告《停止威胁克耶的大坝》认为，克耶邦境内的大坝导致农业减产，威胁土著居民特别是只有1000人的茵达莱人的生活[18]。

第三，水坝的安全风险。缅甸非政府组织认为，缅甸的许多水坝位于地震多发区，地震的发生可能引起溃坝;面对大洪水，水坝的抵抗性能非常脆弱而泄洪又会加剧洪水的危害。如，1999年成立的“孟族先进青年组织”(Mon Youth Progressive Organization)发布的报告《安危未定》就认为，萨尔温江大坝位于地震断层带上，溃坝将会成为一场灾难[19]。

第四，水坝项目的透明度和受益方。缅甸非政府组织认为，缅甸的水坝项目缺乏公众参与，受水坝项目影响的当地居民没有收到通知或征询意见，也无法自由获取有关项目的信息，对于水坝及其潜在影响几乎一无所知;不少水坝项目缺乏严格的科学论证和社会与环境影响评价，或者不对外公布这些评价情况;多数水电项目的发电量出口到周边国家，周边国家、缅甸政府和城市地区从中受益，而广大农村和少数民族地区并没有享受到水坝带来的效益。如，在《健康的河流，幸福的邻居》报告中，缅甸河流网介绍了中国参与的20个大坝项目，指出缅甸没有建设生态文明或实施和平发展目标的环境或社会标准，因此要求中国企业“必须引进本国的标准并谨慎执行”[20]。

第五，水坝库区的军事化。缅甸非政府组织认为，缅甸政府军借口保护水坝项目安全进驻库区，进攻对抗缅甸政府的少数民族地方武装，库区军事化的增强还带来了强制搬迁、没收土地、强迫劳动以及性暴力等问题。如，“克耶新世代青年组织”(Kayan New Generation Youth)的报告《奉命离乡》认为，邦朗上游大坝的安保工作已经导致了当地的军事化，以及对当地居民的虐待行为[21]。事实上，缅甸不少水坝都位于政府军与少数民族地方武装冲突的地区，因此缅甸非政府组织要求其他国家停止参与在冲突地区的大坝建设[22]。

缅甸非政府组织发布的多个研究报告都部分或全部地涉及到上述五个方面，体现了非政府组织反坝运动的主要关注点和动因。从中不难发现，缅甸反坝运动的观点与国际反坝运动既具有一致性，又具有特殊性。对于水坝的社会、环境和安全影响的担忧是所有反坝运动的共同关注点，而缅甸反坝运动的特殊性尤其表现在对水坝透明度和受益方以及军事化的关注上，掺杂着缅甸国家情感和少数民族意识的因素，根源于国外在水坝项目上的深度参与以及缅甸复杂难解的民族矛盾和武装冲突问题。因此，缅甸非政府组织的反坝运动不仅是环境运动，也带有争取国内民族平等和政治民主权利的色彩，与这些组织固有的政治性、民族性特征密切相关。

(三)缅甸非政府组织怎样开展反坝运动

不同于一次性的请愿、宣言或群众大会，社会运动作为一种运动，它超越于任何个别的活动[23]。社会运动的参与者从事着各种活动，包括策划联合行动，建立联盟，与竞争者斗争，动员支持者，建立集体认同，寻求资源，游说，以及从事其他能够保持集体挑战能力的活动[24]。针对反坝行动，“缅甸河流网”在《拯救缅甸的河流》报告中提出三个建议，“研究和监控、提高意识、寻求解决之道。”[25]为了扩大反坝的影响力和实现反坝目标，缅甸非政府组织运用了不同的行为方式开展反坝运动。

第一，建立联合组织，共同行动，增强反坝能量。在反坝运动中，缅甸的非政府组织大多是基于不同的民族属性而成立的，关注的反坝重点自然也就不一样。由于反坝运动的需要，这些非政府组织加强合作，在组织机制上实现了联合，构建起一个反坝运动的组织网络。主要的联合形式有三种，一是基于同一民族的不同组织的民族内联合，如“克伦河流观察”就是克伦族不同组织的联盟;二是同一地区的不同组织的地区内联合，如“萨尔温观察”主要是关注萨尔温江流域开发的不同组织的联盟;三是跨地区、跨民族的不同组织的大联合，如“缅甸河流网”和“缅甸环境工作组织”。在组织机制上的联合使缅甸非政府组织在反坝运动中能够分工协作，实现信息和资源的共享。同时，组织上的联合和行动上的协同也使反坝运动给缅甸政府和国外投资者造成的压力和挑战增强了。

第二，形式多样，呈现诉求主张，推进反坝运动。缅甸非政府组织反坝运动的“常备剧目”有组成联盟、公开举办会议、集会、声明、出版物和网站等。在所有的形式中，缅甸非政府组织开设的网站和发布的报告是最值得关注和研究的。许多非政府组织不仅开设了英文和缅文版本的官方网站，甚至还设计了其他语言如中文、泰文以及一些少数民族语言版本的网站，这些网站往往相互之间建立了链接，进一步反映出非政府组织的联合性。大多数网站上的信息都比较丰富，通过文字、图片和视频等多种方式呈现出来。有的网站还设置了向其他网络社交平台分享的功能。不仅如此，一些缅甸非政府组织还在著名的网络社交平台开设了官方主页。以“缅甸河流网”为例，该组织的官方网站有中、英、缅文三种版本，通过文字、图片和视频等方式提供了关于缅甸河流、大坝项目和投资者等多个方面的信息，表达了该组织的关注点;网站还与“萨尔温观察”、“克钦发展网络组织”等13个组织建立了链接，同时还设置了分享至脸谱 (Facebook)、推特 (Twitter)以及新浪微博等社交平台的功能。显而易见，互联网已成为缅甸非政府组织向外界传递反坝运动信息的重要平台和窗口。另外，缅甸非政府组织还发布了多份建立在实地调查走访基础上的研究报告，这些报告通常都描述了缅甸大坝建设的情况以及所带来的现实和潜在的负面影响，并向缅甸政府和国外投资者表达了强烈要求停止筑坝的呼声。为了达到宣传效果，报告中往往包含了大量的数据、图表以及照片等。各非政府组织的官方网站都发布有相应的报告文本，大部分的报告都被汇总到“缅甸河流网”以及“萨尔温观察”的网站上，而且有些报告也是有多种语言文本的。如，由“克伦尼发展研究组织”发布的报告《缅甸将军的筑坝》在“缅甸河流网”和“萨尔温观察”网站上都以中、英、缅、泰四种语言文本提供下载，报告中有缅甸政府军营地和村庄数量变化的对比图、被迫迁移的人口数量以及库区被淹没村庄的统计表等多个图表和大量数据，还有一些当地照片和采访记录[26]。除了通过网站和研究报告提供信息和表达主张，缅甸非政府组织还针对缅甸政府以及外国政府和企业发表反坝声明和公开的联名请愿书。此外，非政府组织还深入缅甸社会特别是受大坝影响的社区宣传水坝的负面影响，举办研讨会、讲习班，制作小册子、T恤和传单等宣传材料，进行演讲、游说，向少数民族领袖和新闻记者提供大坝信息。不仅如此，非政府组织还和伊洛瓦底新闻网、掸邦先驱报以及Mizzima News等新闻媒体保持密切联系，这些媒体对反坝运动作了大量的报道。

第三，积极活动，争取外援，形成国际压力。缅甸非政府组织开展反坝运动采取了国内和国外并举的方式，在缅甸国内的活动主要面向民间社会和当地社区，在国外的活动则旨在赢得外部的支持，形成国际舆论压力。如前文所述，不少缅甸非政府组织的总部设在缅甸邻国尤其是泰国，泰缅之间漫长的边境线以及多个跨境民族的存在使得非政府组织便于在泰缅边境开展反坝运动，而这也离不开泰国相对宽松的政治环境以及较高的社会经济发展程度。当然，缅甸非政府组织的反坝运动还离不开一些地区与国际非政府组织和西方势力的支持，这表现在资金、信息和组织等方面，而缅甸某些联合性的非政府组织的组成就有地区与国际非政府组织的参与。在国际反坝运动中最积极的反坝组织“国际河流组织”(International Rivers Network)就非常关注缅甸的水电开发问题，“缅甸河流网”和“萨尔温观察”是其地区合作伙伴，该组织发布的《大坝、河流和权利》也被缅甸非政府组织视为反坝运动的行动指南[27]。另一个总部位于华盛顿的国际非政府组织“国际地球权益”(EarthRights International)在清迈设有东南亚办公室，还开设了湄公学院和缅甸学院，后者专注于培训在缅甸境内外活动的环保志愿者。“国际地球权益”也是缅甸环境工作组织的成员之一，缅甸的水电开发是其关注的重要议题，还发布了一份关于中国企业在缅甸水电开发、油气及采矿领域投资的研究报告[28]。此外，缅甸非政府组织还与“东南亚河流网”(Southeast Asia River Network)、 “湄公河观察”(Mekong Watch)等地区非政府组织保持密切合作。基于政治需要，还有一些西方势力介入到缅甸社会的反坝运动中，向缅甸非政府组织提供了资金支持。最早公开所谓密松大坝环评报告的“缅甸生物多样性与自然保护协会”接受的就是欧盟的资金赞助。根据英国《卫报》的说法，美国驻缅使馆也曾通过“小额资金”支持了反对修建密松大坝的民间组织[29]。西方社会不但从资金、信息资源等方面支持缅甸非政府组织反坝运动，还营造国际舆论，同反坝运动一唱一和。2010年，缅甸两个非政府组织“掸邦妇女行动网络”和“掸邦萨帕瓦环境组织”发布报告《既高且干》，西方一些媒体据此报道称，中国云南龙江水坝的建设运行损害了缅甸下游经济[30]。显然，西方媒体的话语优势扩大了该报告的传播效应和国际影响。由于缅甸非政府组织对政府不够信任，加之受西方舆论影响较大，因此对中国等国在缅甸投资水电问题上有着先入为主的偏见。

通过分析可以总结出缅甸非政府组织反坝运动的基本思路，即尽可能地运用多种形式在缅甸国内外宣传反坝主张，形成有广泛社会基础的反坝民意，并借助多方力量对缅甸政府及其他的水坝参与国施压，达到阻止水坝建设的目的。

三 中国如何因应缅甸非政府组织反坝运动

“密松水坝作为一个警示，提醒人们如果不同公民社会组织对话，代价将会很大。”[31]反坝运动虽然有一定的合理诉求，但其许多观点都是缺乏科学根据的，也显得不合时宜。鉴于人们对反坝运动进行了许多深入的批判，本文不再作类似的赘言。缅甸非政府组织的反坝运动是比较极端的环境运动，不仅对缅甸的社会经济发展和对外开放不利，也损害了水坝参与国正当的经济利益。从缅甸非政府组织反坝运动的对象来看，缅甸政府是最主要的内部对象，中国则是最主要的外部对象。缅甸非政府组织不但参与了反对密松大坝建设的行动，而且反坝目标几乎包括了中国在缅甸参与的所有水坝项目，其反坝运动虽然不至于影响中缅关系大局，但已经损害到中国在缅甸的经济利益。缅甸新政府上台后采取了放宽媒体管制、释放政治犯、呼吁海外缅甸人回国等改革措施，民间组织也渐趋活跃，可以预料缅甸国内形势的变化将带来反坝运动影响力的扩大，甚至缅甸一些非政府组织未来可能会将总部迁回国内，并且同政治反对力量及其他重要的社会力量展开更紧密的反坝合作，缅甸反坝民意有可能会上升，缅甸政府的水电开发政策将存在更多的不确定性，中国等国在缅甸的水坝项目也将面临更大的风险和挑战。随着缅甸和西方国家关系的缓和，西方对缅甸的制裁正逐渐解禁，西方企业也将重返缅甸，中国在缅甸水电开发上可能面临更激烈的竞争。王逸舟教授曾就中国外交新取向发表了“创造性介入”的论说，他不无担心地提出，当缅甸与中国发生重大利益摩擦时，中国的“创造性介入”是否有别的方式并仍能奏效[32]?缅甸非政府组织反坝运动的危害性决定了中国应将其列入中国对缅外交政策的议程中，对之展开“创造性介入”。中国介入反坝运动的前提和基础是在思想观念上要高度重视，加强研究，对这一运动要有充分明晰的认识，这也是本文的研究主旨，笔者也希望本文的研究能起到抛砖引玉的作用。针对缅甸非政府组织反坝运动，中国还需要采取切实可行的对策，有所作为，多管齐下，尽可能降低或消弭反坝运动造成的负面影响，维护中国在缅甸水电开发中的经济利益。

第一，积极推动两国政府间的磋商以及同其他政治力量的对话，确保缅甸政府水电开发政策的稳定性和延续性。缅甸非政府组织反坝运动的目的就是向缅甸政府施压，使政府改变既定的水电开发政策，可见缅甸政府的立场决定了反坝运动成败的关键，也关系到中国在缅经济利益的安全，所以中国需要对缅甸政府加强公关，就水坝议题建立政府间的对话磋商机制，敦促缅甸新政府遵守项目合同，保障中国企业的正当和合法权益。此外，随着民盟等政治力量对缅甸政府决策的影响渐强，中国还需要同这些政治力量展开对话，特别是就水坝议题释疑解惑，建立互信。

第二，对缅甸社会开展灵活有效的公共外交，减少民间社会的反坝声音。在当代，“公共舆论和社会大众对一个国家对外政策的影响越来越大”，“公众已经成为一个国家外交中日益重要的角色”[33]。缅甸非政府组织反坝运动致力于在缅甸社会积极宣传，以形成广泛的反坝民意，达到影响缅甸政府水电开发政策的目的。公共外交是对传统外交的有效补充和发展，应当成为中国应对缅甸非政府组织反坝运动的战略举措。对缅甸社会开展灵活有效的公共外交有助于中国在水坝议题上赢得缅甸民众的理解和支持，从而抵消缅甸非政府组织的影响和减少水坝项目的民间阻力。密松大坝被搁置后，中国积极加强对缅甸的公共外交，试图在缅甸人民心目中塑造一个更良好的中国形象[34]。这些公共外交活动主要有:国务院新闻办公室邀请缅甸民营媒体访华参观;中央电视台在缅甸落地开播;北京灵光寺佛牙舍利第四次赴缅甸供奉巡礼等。总的来说，中国对缅公共外交要以公关外交、媒体外交和人文外交三种基本形式同时且持续展开，并将之上升到对缅外交的战略层面。只有赢得缅甸社会的民意，才能更好地保障中国在水坝项目上的经济利益。

第三，参与缅甸水坝项目的中国企业需要调整投资理念和经营方式，在环境保护和社会服务方面做更多的努力。事实上，中国企业在环保、移民、基础设施建设和公益事业等方面投入力度很大，但这些努力却被缅甸非政府组织所忽视。中国企业偏封闭的管理和低调的宣传模式，导致了一些小的矛盾不能及时化解，好的做法不能及时为外界了解，所以“缅甸河流网”、“萨尔温观察”等非政府组织“报道的大量断章取义或别有用心的数据和照片才在缅甸民间广为传播，产生了很大影响”[35]。反坝运动的一个重要观点是参与水坝项目的外国企业忽视了当地民众的诉求，中国企业如果能客观看待反坝运动的某些观点并对一些做法加以改进，就会有利于化解不满情绪。有鉴于此，中国企业应积极宣传，提高透明度，加强同当地社会以及非政府组织的沟通和对话，开诚布公地征询和参考社会各方面的意见，着力于切实改善当地民众的生活。例如，为了让更多的缅甸民众了解伊洛瓦底江上游水坝项目，及时掌握项目推进过程中民众关心的环境影响评价、征地移民工作开展情况，参与投资开发水坝项目的中电投云南国际电力投资有限公司专门建立了缅甸合资公司信息浏览平台英文、缅文版网站，网站充分展示了中国企业严格按照中缅两国法律法规负责任、讲科学地开发项目以及服务缅甸广大民众、促进缅甸经济发展的良好形象[36]。

结语

缅甸非政府组织反坝运动严重损害了中国在缅甸水坝项目上的投资利益，其负面影响将长期存在且难以预料。缅甸是中国实施“走出去”战略和西部大开发战略的重要交汇点，“对于中国来说代表着巨大的政治、经济和战略利益”[37]。面对缅甸非政府组织反坝运动，中国亟需重视并加强研究，积极有为地采取应对之策，保障中国的经济利益和两国关系的稳定发展。除了反坝运动外，以“丹瑞天然气运动”(Shwe Gas Movement)和“阿拉干河流网”(Arakan Rivers Network)为代表的缅甸非政府组织还一直进行着反对中缅石油和天然气管道项目的活动，其影响也不可小觑。无论是反坝运动还是反油气管道活动，缅甸非政府组织都在其中发挥着重要的作用，中国在缅甸的巨额投资也因此面临着潜在的风险。“毋庸置疑，对潜在的风险提高应急能力是非常重要的”[38]，在缅甸有着巨大投资利益的中国不能不正视和提早因应非政府组织的活动，防患于未然。

【注 释】

[1]高胜科、蔡婷贻:《中缅水电风波》，《财经》2011年第26期，－11－06/111384039.html。报告参见http://www.burmariversnetwork.org/images/stories/publications/english/EIA_Report.pdf

[2]秦晖:《密松之惑》(上)，《经济观察报》2012年2月6日。

[3]参见国际河流组织英文网站，http://www.internationalrivers.org/international－day－of－action－for－rivers

[4]Burma Rivers Network，Neighbouring countries must stop ignoring public opposition to mega dams in Burma，http://www.burmariversnetwork.org/actions/press－releases/23－press－releases/778－neighbouring－countries－must－stopignoring－public－opposition－to－mega－dams－inburma.html，Mar.14，2012．

[5]Scott Donald，“China Urges Burma to Restart Myitsone Project”，The Irrawaddy，Mar.12，2012．

[6]Thea Forbes， “Kachin NGO questions Myitsone Dam suspension”，Mizzima News，Oct.17，2011．

[7]中国驻缅甸使馆经商参处:《缅甸水利资源》，2006－09－05，http://mm.mofcom.gov.cn/aarticle/ztdy/20 0609/20060903065980.html。

[8]中国驻缅甸使馆经商参处:《水电占缅甸电力使用量的64.7%》，2010－07－15，http://mm.mofcom.gov.cn/aarticle/zxhz/tjsj/201007/20100707024580.html。

[9]贺圣达、李晨阳:《缅甸》，社会科学文献出版社，2009年，第273页。

[10]参见中国驻缅甸使馆经商参处: 《截至2010/11财年外国对缅甸投资总额超360亿美元》，2011－05－04，。

[11]International Rivers Network，Dams Building Overseas by Chinese Companies and Financiers，Jan.23，2012.

[12]〈美〉西德尼·塔罗著，吴庆宏译《运动中的力量:社会运动与斗争政治》，译林出版社，2005年，第3页。

[13]〈美〉西德尼·塔罗等著，张等文、孔兆政译《社会运动论》，吉林人民出版社，2011年，第309页。

[14]〈美〉P·麦卡利著，周红云等译《大坝经济学》，中国发展出版社，2001年。

[15]Karen Environmental and Social Action Network，Khoe Kay:Biodiversity in Peril，Chaing Mai:Wanida Press，Jul.2008，p.61.

[16]Burma Environmental Working Group，Burma's Environment:People， Problems， Policies， Chaing Mai:Wanida Press，Jun.2011，p.2.

[17]Kuki Women's Human Rights Organization，Stop Damming the Chindwin，Dec.6，2011，p.1．

[18]Karenni Development Research Group，Stop the Dam Offensive Against the Karenni，Mar.2011，p.3．

[19]Mon Youth Progressive Organization，In the Balance:Salween Dams Threaten Downstream Communities in Burma，May 2007，Summary.

[20]缅甸河流网:《健康的河流，幸福的邻居》，2009年 5月，http://www.burmariversnetwork.org/chinese/images/stories/publications/chinese/healthyrivers.pdf，第5页。

[21]Kayan New Generation Youth，Ordered out:The Costs of Building Burma's Upper Paunglaung Dam，May 2011，p.1.

[22]Burma Rivers Network，Stop Damming in War Zones on Burma's Major Rivers，Jun.2011，p.2．

[23]〈美〉查尔斯·蒂利著，胡位钧译《社会运动，1768—2004》，上海世纪出版集团，2009年，第5页。

[24]同[14]，第312页。

[25]Burma Rivers Network，Save Burma's Rivers，http://www.burmariversnetwork.org/images/stories/publications/english/brnbriefertest%20 －%20final.pdf，p.4．

[26]Karenni Development Research Group，Dammed by Burma's Generals:The Karenni Experience with Hydropower Development—From Lawpita to the Salween，Mar.2006.

[27]International Rivers Network，Dams，Rivers and Rights:An Action Guide for Communities Affected by Dams，2006.

[28]Earth Rights International，China in Burma:The Increasing Investment of Chinese Multinational Corporations in Burma's Hydropower，Oil and Natural Gas，and Mining Sectors，Sep.2008.

[29]丁刚:《美无资格谈缅甸民意》，《中国能源报》2011年10月24日。

[30]Daniel Schearf， “Burma Activists Say China's Dam Harms Economy Downriver”，VOA，Dec.14，2010.

[31]Grace Mang:《缅甸密松水坝的教训》，《国际河流简报》2011年10月，总第11期，第10页。

[32]王逸舟:《创造性介入:中国外交新取向》，北京大学出版社，2011年，第31页。

[33]韩方明主编《公共外交概论》，北京大学出版社，2011年，第1页。

[34]方晓:《中国在缅甸加强形象公关》， 《东方早报》2011年11月2日。

[35]蒋姮:《高冲突地区投资风险再认识——中国投资缅甸案例调研》，《国际经济合作》2011年第11期。

[36]参见http://www.uachc.com

[37]国际危机组织:《中国的缅甸困境》，N°177，2009年9月14日，执行摘要。

[38]〈美〉伊恩·布雷默、普雷斯顿·基特著，潘永泉等译《肥尾理论:不确定世界的政治思维》，机械工业出版社，2011年，第180页。

Analysis on the Anti-Dam Movement of Myanmar's NGOs

Wang Chong
(School of International Studies，Jinan University，Guangzhou 510630，China)

Myanmar;NGOs;Anti-Dam Movement

In the recent years，the Government of Myanmar has made efforts to promote hydropower development．Meanwhile，China and other countries have also actively involved in it．However，anti-dam movement led by Myanmar's NGOs has become an important obstacle for hydropower development in Myanmar，which has damaged economic interests of the relevant countries．This paper makes a preliminary analysis on the basic viewpoints and action modes of anti-dam movement of Myanmar's NGOs，and also proposes some countermeasures from China's position．

D822

A

1008－6099(2012)04－0075－08

2012－04－12

王冲，暨南大学国际关系学院国际关系学专业2010级博士生。

【责任编辑:吴宏娟】