公共服务外包问题的研究

刘张彬

摘要：改革开放以来，我国的政治经济取得了长足的发展，各级政府面临的行政事务越来越复杂、越来越繁琐，公共服务外包作为新公共管理行为改革的重要措施，应运而生。公共服务外包是提高公共服务质量、精简政府机构、缩小政府编制、降低行政成本、提升政府绩效的有效途径。近些年来，公共服务外包虽然取得了一定程度的发展，但外包的质量和发展速度不太尽如人意，是什么原因导致了一系列问题的发生？本文将对这些问题进行分析，并提出自己的一些解决措施。

关键词：公共服务外包问题原因解决

一、背景分析

公共服务外包，即政府采用合同的方式将某些特定的公共服务委托给私营企业或非政府组织，政府制定公共服务的数量和质量标准，由这些政府以外的组织在承包期限内提供特定的公共服务，以实现行政目标的活动。其实质是将市场竞争机制引入原先由政府部门垄断的公共服务生产领域，以降低服务成本，提高服务效率和质量。公共服务外包作为建设服务型政府的有效措施，有着天生的有利条件，理应得以快速发展，然而，在实际的运行中却问题丛生、举步维艰，普遍出现了权力寻租、监管失效、服务质量低下等问题，使老百姓怨声载道、深恶痛绝。是什么原因导致了这些问题的呢？

二、原因分析

1、政府角色定位不准确。在过去政府高度集权、集中管理的计划经济时代，政府片面地用政府手段代替市场机制、价值规律的作用，大事小事都要管，一统到底，受这种传统思维的影响，很多政府官员不能清楚地认识外包的性质和重要性，认为外包是政府无能的表现，因此对其持怀疑和抵制的态度；此外，一些官员把提供公共服务作为一种包袱，实行外包后，干脆做起了“甩手掌柜”，错误地认为实行外包就甩掉了包袱，千方百计减少政府的投入，没能给自己的角色准确定位，阻碍了服务外包的正常发展。

2、公共服务外包过程中，监管失效。传统的公共服务提供方式，政府既是生产者又是监督者，既当“运动员”，又当“裁判员”，使得政府公共服务的提供缺乏有效的效益和质量的监督，服务质量得不到保证，政府成本过高。实行公共服务外包以后，政府从公共服务的直接生产者和提供者转变为公共服务的购买者、委托者、监督者，从理论上保证了政府的公平、公正，能有效地监督公共服务的履行。而现实是，我国外包方面的法律法规不够完善，监督机制不够健全，使得工作人员或由于制度的不完善，或由于人才、资源、技术等的缺乏，又或由于工作人员对自身监督者角色认知的欠缺，导致在公共服务外包的过程中缺乏有效的监督，使公共服务履行的结果与合同中的要求和人民的意愿相差甚远。

3、非政府社会组织发展不健全，市场不完善。改革开放以来，我国政府注重发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，采取各种措施促进市场经济的发展，虽然说，我国的市场和市场体制不断得到完善，但不可否认的是，我国的市场体制依然存在很多问题。某些政府机关为了部门利益，利用手中的行政职权过度干涉市场问题，人为地抬高市场准入制度，严重阻碍了各种市场主体的正常发展，使得我国市场缺乏有能力、高规格的非政府社会组织，不能有效地开展公共服务外包工作；由于非政府组织的不健全，进一步导致了某些地区出现垄断，进一步加剧了公共服务供给的不均等化。

三、解决措施

公共服务外包是提高公共服务质量、实现多元化的社会需要、降低行政成本、提高政府效率的有效措施，是实现政府有效“瘦身”，摆脱政府机构规模“膨胀——缩小——再膨胀——再缩小”恶性循环的有效途径。然而，我们应该采取什么样的措施解决目前存在的问题，有效地发挥它的作用，以免出现积重难返的局面呢？我认为应给从以下几方面着手。

1、明晰公共服务外包的范围。政府工作人员也是经济人，为了小集团或个人的利益，他们总是千方百计地掌控有利可图的公共服务，因此明确公共服务外包的范围是促进政府正确定位自身角色，促进外包正常化、规范化的有效措施。对于哪些公共服务适合外包呢？较多的学者认为他们有一些共性的特征：采用合同承包的公共服务本身具有“硬性”特征，易于列出详细的质量要求或标准；该服务领域易于进行竞争性招标；服务具有相对独立性；与多种服务相互交织的部门相比，这一些部门在合同承包制下易于管理等。按照这样的标准，并跟据我国的国情，对应实行外包的公共服务，按照正规的程序、签订明确的合同承包给非政府市场主体，以更好地提高服务质量。

2、建立完善的法律、法规制度。邓小平曾说过“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无偿充分做好事，甚至会走向反面。”建立完善的法律法规制度是促进公共服务外包有效进行的重要保障，是防止权力寻租，遏制腐败的重要机制。从公共服务外包的决策阶段、招标阶段以及履行阶段都应该有明确的制度规定。决策阶段尤其要强调公众参与、专家论证环节，以确保外包决策的科学化、民主化；招标阶段，应将相关信息及时公开，对代理人的信息全面掌握，严格规制合同的签订，以选择正确的代理人，规避合同履行中的道德风险，避免行政机关的“暗箱操作”，让权力在阳光下运行，有效遏制腐败；在公共服务履行阶段应明确政府的监督职责，实行有效监督，以避免因代理问题产生的逆向选择问题的发生。

3、完善市场，促进非政府社会组织的发展。目前我国市场不够健全，缺乏有能力、有管理经验的非政府社会组织，因此，要采取各种措施，促进非政府市场主体的发展。给予合法的非政府社会组织以政策支持，通过财税、货币等经济手段为其营造宽松的社会环境；保证市场的公平、开放，降低市场准入门槛，让更多的非政府社会组织平等地参与公共服务的竞争，提高公共服务的效率；进一步明确非政府社会组织的法律地位，以更好地保护各种市场主体的利益。总之，采取各种有效措施，构建政府、市场、公民多中心公共服务体系，以促进公共服务外包的发展。

政府公共服务外包，不仅能有效地提高公共服务的质量和效率，降低行政成本，提高行政效率，有效地解决我国在政府体制改革中出现的一些问题，同时还可以满足公民多样化的社会需求，满足人民日益增长的物质文化生活需要。然而，作为新生事物，在发展的过程中遇到问题在所难免，只要我们坚定信心，各市场主体行动起来，切实采取有效的措施，定能促进我国公共服务外包的快速发展，为政府职能的转变贡献应有的力量，促进社会主义和谐社会的构建。