后金融危机时期地方政府政策选择思考——以县域经济发展为切入点

卜谦祥,周 欢

(苏州大学 政治与公共管理学院,江苏 苏州 215123)

一、后金融危机时期县域经济发展表现

县域经济是 "以我国的行政县为区域范围,以一级独立财政为标志,以县城镇、乡、村各层次的经济元素的联系和比例关系为基本结构,通过双向反馈的人力流、资金流、信息流而显示出整体功能的经济系统"[1].由于中国的城市化进程是一个非均衡的城市化过程,城市间的人、财、物及政策资源等不均衡.从连续十届的全国县域经济综合竞争力评比中可以发现,县域经济较为发达的地区,多集中在东部沿海地区 (如长三角、珠三角)和中西部的政治中心城市 (如长株潭地区)、资源地区 (如内蒙古伊金霍洛旗).在这种不均衡的城市化进程中,落后地区的劳动力在生活压力、收入对比以及城市公共产品优越性的吸引下大量地流向经济发达的地区,出现了早期的 "打工者"及后来的"民工潮".在家庭联产承包责任制实行后,束缚解除的农民在个体经济理性的推动下,主动地发生了 "用脚投票",一定程度上又严重阻滞了落后地区的经济发展,强化了近代以来的 "社会侵蚀"现象.并且,这种单向的社会流动表现出一种自我强化的态势:人员的流出导致欠发达地区的经济发展的滞后,流出的成功又将欠发达地区的人、财、物更多地引入城市.

为了应对2008年全球性金融危机给我国经济带来的影响,我国各级地方政府积极应对,在政策选择上的 "以效率为主的价值取向、以经济功能为主的功能取向和以强制性和混合型为主的工具取向"[2],在弱化危机的影响、实现经济平稳发展方面发挥了重要的作用.具体到县域经济发展层面上讲,随着地方政府的政策、财税等方面的不断推动,以及迎合了金融危机背景下的大量农民工的返乡的背景,县域经济在在人才、资金等方面,获得了强有力的支撑与反哺,实现了县域范围内的经济资源拓展和开发;大量城市化了的人口的存在,保证了基本的消费基数,这些在一定程度上活跃了县域经济,促进了县域经济的发展.

以江苏省为例,苏北是江苏省主要的劳动力输出地,总体经济实力较同省的苏南地区差距较大.在之前的九届全国县域经济评比中,苏北地区县市仅有数个进入全国百强序列.但在第十届(2010年)全国县域经济总量评比中,苏北地区县域经济发展速度突出,在 "长三角规划实施"、 "江苏沿海开发"和 "跨江联动"等政策效用和金融危机下大量外出农民工的返乡效用的叠加下,苏北地区县域经济出现了快速发展的势头.苏北地区县域经济增长率如下表所示,快于苏北地区整体增长率,快于江苏省县域增长率,快速江苏省经济增长率.苏北出现了两个新增的全国百强县 (沛县、建湖县).

表一 苏北地区县域经济增长率比较表 [3]

但随着金融危机的影响逐渐消除,县域经济又重新遭遇到了这样一个问题:返乡农民结束了在县域经济范围内的工作,再次返回东部沿海城市及内陆大城市务工.据国家统计局公布的统计数据显示, "2010年全年农民工总量为24223万人,比上年增长5.4%.其中,外出农民工15335万人,增长5.5%".

对于劳动力及资本流出地的县域经济而言,个体的理性造成了集体的不理性.影响集中体现在以下两个方面的:

第一,游离的人力资本造成了县域经济的不稳定.金融危机时,经济欠发达的地方政府,往往将发达国家及发达地区的淘汰、落后产能及短平快项目大量引入.由于这些产业处于产品价值链的末端,在经济竞争、价格定位和产品利益分割中处于劣势.对于金融危机时返乡的农民工而言,虽然这些企业的薪资水平不能够和大城市的薪资水平相比较,但既能够满足其返乡时的生活成本获得的需求,又能够适应其本身的不适应农业劳作的现状.因此,这些产业在设立之初,获得了相当大的认可,大量的掌握一定技能的返乡农民工进入到这些产业工作,在一定程度上促进了这些产业的发展.但是,随着经济形势转好,这部分劳动力再次进入城市.这些游离的人力资本,特别是技术骨干的流失,对当地的企业的平稳、持续发展造成了严重的影响,造成了县域经济的不稳定.

第二, "社会侵蚀"过程的强化."社会侵蚀"是费孝通先生在描述中国农村在近代以来变化时用到的词汇,指的是随着科举制度废除后,资金和人才返回乡村社会的循环保障性链条被破坏,乡村社会成为单轨政治下的资源汲取对象,成为一个单纯的输出人才和资金的场域.金融危机后,近农村社会的县域范围内出现了大量的工厂,农村大量的劳动力就近转移进入工厂工作.他们经过工厂的劳作培训和工作,掌握了一定的工作技能,这成为他们城市化的资本.金融危机结束后,他们在生活的压力和成功者的示范下,开始了自己的城市化进程.农村社会的新生劳动力和原有未转移的部分剩余劳动力进入到了农民工的劳动大军中来,社会侵蚀过程被强化.这使得农村社会的人力资源进一步流失,在一定程度上严重影响了县域经济发展.县域经济企业,在某种程度上成为发达地区企业的 "实习基地",企业的长期发展受到严重的影响.

从上述分析中,我们可以得出,金融危机在一定程度上是将中国的非均衡的城市化进程进行了一定的修正.但是,这种 "修正"是短暂性的、非持续性的.一旦金融危机的影响慢慢褪去,个人经济理性支配的 "理性小农"在中国非均衡的城市发展的大环境下,在城乡非均衡的公共服务资源的比较下,就会发生个体的再城市化进程,再次加入"新移民运动"[4]的浪潮中,去实现个人和家庭的经济、社会发展.这本身无可厚非.但对落后地区的经济、社会发展而言,其影响却是不可低估的.

二、地方政府的政策选择

那么,在后金融危机背景下,县域经济发展中的地方政府的着力点在哪里?地方政府在政策选择和价值取向等方面有哪些需要调整的,才能在一定程度上缓解这种非均衡的城市化进程对中国当下乡村社会的影响?

(一)构建服务型政府,优化经济环境,促进人才的回流

政府职能是政府 "在管理活动中的基本职责和功能作用,主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题"[5].我国的政府职能一般包括政治职能、经济职能、文化职能和社会服务职能.

在GDP为重的 "政治锦标赛"[6]中,地方政府从政绩和官员的个人升迁、区域经济竞争等考量出发,往往加大招商引资的力度,将经济建设作为地方政府的主要的、优先性任务来解决.由于地方政府在一定时期内的财政资源和能力是有限的,在地方政府过多地关注经济建设的同时,社会建设的应有职能的发挥受到了限制.

地方政府应当从直接的经济主体变为公共服务的生产者、分配者,实现角色转化.应当改变发展型政府时期的政府主导市场发展的逻辑,减少政府的直接干预,实现政企分开,建设服务型政府.服务型政府是在 "公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府"[7].服务型政府是以服务为基本任务的,公共产品的提供和分配是服务型政府的基本职责.政府应当明确本身的职能定位,减少对经济的作用范围和程度.

地方政府应当改变单纯的招商引资的路径依赖思维,将工作的重心放在社会建设和公共服务供给能力建设上来.强化县域范围内的教育、文化、卫生建设,积极推动农村合作医疗的深化发展,完善社会保障体系.加大政府的公共财政投入,鼓励支持各类资本进入卫生、文化事业领域,促进基础设施建设,优化经济环境,促进人才的回流和引进.

(二)契合当地实际,调整产业结构,找准县域经济发展的着陆点

要坚持以人为本,在地方经济发展中切实贯彻落实科学发展观,切实实现生态发展、可持续发展.地方政府应当契合当地的经济社会现状和资源潜力,召开各种专家研讨会,调整和确定地方发展战略,契合实际地找准当地经济发展的路径.避免在经济发展过程中的简单的承接发达国家和地区的产能转移,减少与发达地区、或者周边临近地区的简单重复.地方政府应当鼓励和扶持新兴产业、高技术产业,加大财政支持和税收政策优惠,鼓励和吸引高新技术人才前来就业.通过财政、税收、信贷等一揽子计划,优化产能,完善产业布局,提高本地区产业的市场竞争力.同时,应当发展相关链条式产业,促进产业与当地经济的循环关系.农业型的地区应当鼓励相关的龙头企业带动、联动作用,加强农产品的深加工,提高农产品的市场附加值,促进农业增产、农民增收,切实实现以工带农、以工促农,促进农村劳动力的有序流动.

(三)加强教育文化建设,增强凝聚力,促进教育机制完善

现代教育的发展,特别是近年来的高等教育的扩招和职业教育的发展,农村的青年通过学习进入到城市.在这个过程中,他们中的很多人在毕业之后,因为城市工作环境等原因就选择留在城市发展.落后地区在单纯的人才输出中,降低了自身的自我生产能力.

地方政府必须正视和重视这个问题的客观存在.应当在大学生集中回家的时间段内,通过各种集体活动,发挥大学生村官的带头示范作用;制作各种宣传材料,让外出人员和大学生能够切实了解家乡的人情地貌,了解家乡的经济发展现状、资源优势、发展潜力和未来战略定位,增强外出人员的家乡服务意识、促进家乡发展的贡献意识,增强他们对家乡的文化认同,提升凝聚力,形成他们的主动自我回归意识.同时,在职业教育中,调整学科比例,增强地方性色彩,鼓励和促进职业教育中涉农、涉及当地特色经济的职业教育培训的发展,使得学生在学校所学在当地能有一席用武之地,减少学与用之间的脱节距离.

[1]李小三,徐鸣.关于县域经济的理论思考 [J].江西社会科学, 2000(3).

[2]王春福.后金融危机时代政府政策取向的转换[J].理论探讨, 2010(3).

[3]第十届全国县域经济基本竞争力与县域科学发展评价报告[EB/OL]http∶//www.china-county.org/a/jzlkxfz/10st/2011/0317/ 4311.html,2010-08-15.

[4]俞可平.新移民运动、公民身份与制度变迁——对改革开放以来大规模农民工进城的一种政治学解释 [J].理论动态,2009 (18).

[5]夏书章.行政管理学[M].广州:中山大学出版社,1998:49.

[6]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究, 2007(7).

[7]井敏.构建服务型政府:理论与实践[M].北京∶北京大学出版社,2006∶12.