村民自治机制的理论建构与实践特质*——关于完善党组织领导下农村村民自治制度的思考

杨 勇

(广西财经学院 广西区域政治发展高等研究中心，广西 南宁 530003)

人民公社解体后，作为人民公社制度功能体系“基脚”的最基层社会管理组织的生产队或村民组的制度功能也随之瓦解。农村的公共事务怎么办？谁来管理？以什么方式管理？广西宜州市屏南乡合寨村的村民自发性地创建了中国首个农村群众性自治组织——村民委员会来管理村级的公共事务，这一基层民主制度具有划时代的政治意义，不但在制度上找到了替代原来公社体制的新型基层自治组织，而且对推进和发展中国特色社会主义民主政治制度具有特别重要的意义。

一、村民自治制度的运行机制与运转机理

当人民公社解体使得村民公共事务出现管理真空时，村民自发基于管理生产与生活的现实需要与利益诉求，主动出击创建了自主管理的自治组织——村民委员会，这一组织是一种集自救、自助和自保于一体的自治性群众组织。在整个国家对于农村基层事务的管理缺乏制度安排和组织建设时，村民无法坐视关涉自己生产与生活的事务任由他人作恶和破坏。为避免更大程度上的利益损失，村民自发地组织起来，动员和联合集体的力量，通过寻求建立共同认可的公共组织来保护共同的利益。可见，村民自治组织——村民委员会从诞生之日起，它完全是经由村民自发创立、自下而上发展与自上而下推行所完成和实现的。村民自治组织经由30多年的实践与发展，成为中国特色社会主义民主政治的基本制度，充分反映出村民自治制度强大的发展力和生命力。这不能不让人深入思考和探寻一个根本性问题，即村民自治制度何以这般顽强和健硕？这一制度演进的内在成长“基因”——调适机制究竟是什么？

调适机制是指，在面对由于外在环境变化等造成的诸多确定性与不确定性的综合状况时，一个制度吸纳与顺应各类挑战和压力的能力及其表现出来的运行机制与运转机理。调适机制与适应能力有紧密关联。适应能力强调制度对因环境变化造成的不确定性所作出的反映以及改进制度本身运作的能力[1]。调适机制则是凸显出制度在面临确定性与不确定性的综合时，吸纳和顺应挑战和压力的能力及其制度要素的运行机制与运转机理。因此，调适机制比适应能力更复杂、更难把握，调适机制既包括制度适应能力的方面，又含有制度要素运行与运转的方面。“吸纳”与“顺应”是调适机制发生作用的两种基本方式。吸纳是指制度把外部环境中确定性与不确定性的信息吸收进来并接纳到制度已有的运作架构，即制度把外界环境的挑战和压力所生成的要求与支持统合到制度原有的运作结构的过程；顺应是指在外部环境变化等造成的确定性与不确定性的综合状况时，制度原有的运作架构无法“吸纳”这一新的信息(要求与支持)时自身所发生的重组、改造与革新的过程，即制度的运作架构因受外部环境变化导致的确定性与不确定性的影响而发生改变的过程。

一个制度吸纳与顺应各类挑战和压力的调适能力本身是通过制度内在结构与要素的运行机制与运转机理所体现出来。“机制”概念在社会科学领域颇为兴盛，诸多学科借用说明和论述本学科内的重大问题。“机制(Mechanism)”一词最早为物理学和机械工程研究领域中的概念，原意是指机器的构造和工作原理，引申为机器的各个零部件之间相互作用、相互制约的关系和机理。后来运用于生物学、医学、经济学以及其它社会科学，通过类比借用此词，从阐明一种生物功能的机制到社会科学的借用，意味着对机制的认识从现象的描述推进到本质的说明，其含义被引申、扩展为事物的内在结构及其相互关系。在一般意义上，所谓“机制”是指复杂系统结构各个组成部分相互联系、相互制约、相互作用的联结方式，以及通过它们之间的有序作用而完成整体目标、实现其整体功能的运行方式。机制本身是系统内在制度、体制、结构、机构、方法、途径等等之间的联结方式，是客观规律的运行载体与表现形式，“它(机制)既不是单纯地涉及对象的构造，也不是单纯地涉及对象的工作和运行，而是把这两方面结合起来，研究结构与运动之间的相互影响，以及从中体现出的规律。”[2]具体来说，机制是使系统(狭义指称制度)能够正常运行并发挥预期功能、实现预定目标的制度安排与动力构造及其两者的交互方式。它有两个基本要件：一是要有比较规范、稳定、配套的制度架构；二是要有推动制度正常运行的“动力源”，即要有出于特定利益需求而积极推动和监督制度体系运行的组织或个体。村民自治制度的调适能力的两个作用机制包括运行机制与运转机理：运行机制是调适机制的纵向机制，是指调适机制的要素通过“吸纳”与“顺应”两个过程实现制度的持续运行的方式。运转机理是调适机制的横向机制，是指调适机制的结构为实现某一特定功能，制度结构中诸要素在一定环境条件下相互联系、相互作用的运行规则和原理。调适机制运行与运转的动力源自利益需求的组织或个体的持续推进。利益是人们需要的社会转化，反映和体现着人与人之间的关系，一如恩格斯所言，“每一既定社会的经济关系首先表现为利益。”[3]对此，马克思更是深刻指出，人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。所以，村民自治制度的调适机制是村民基于深层的利益需要与诉求经由“吸纳”与“顺应”的作用过程通过制度内在要素相互联系而实现的运行与运转。

村民自治制度的调适机制经由自治的实践通过立法程序逐步生成了具有稳定特性的制度架构——村民委员会。村民委员会在全国各地按照实际情况采取了多种多样的试验形式，经过比较酝酿终于在1982年底被正式载入宪法第111条，其功能定位为基层群众性自治组织，村民委员会负责“办理居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并向人民政府反映群众意见、要求和提出建议”。之后六届全国人大常委会于1987年审议通过了《村民委员会组织法(试行)》，将村民自治进一步纳入刚性的法制轨道，直至1998年九届全国人大常委会正式出台《村民委员会组织法》，从而使得村民自治制度进一步完善和巩固。村民自治制度运行与运转的“动力源”则在于以村民委员会的组织形式维护自治利益。《村民委员会组织法》第2条明确规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村委会基于法律所赋予的各项法定权限，在自治实践中实施和推行的自治行为皆在于最大限度地获取最大化的自治利益，自治活动的自主性、自治性与自觉性则为充分实现最大化利益提供了可靠的保障。

二、村民自治机制的实践历程及其变迁特性

经过30多年的实践和发展，村民自治制度的调适机制通过纵向的“吸纳”与“顺应”过程，以及横向的运行机制与运转机理生成，并强化了制度本身的适应性、实效性和开放性。村民自治机制表现出村民自治制度所具有的超强的自我调适能力或者说自我应变能力，历经社会的变迁和发展进而迸发出勃勃生机。村民自治制度调适机制的实践过程大致可以分为三个阶段，即农民生存的自给性阶段，农民增收的他给性阶段和农民发展的共给性阶段，三个阶段总体上处于广大群众直接参与式民主与政治整合的阶段。[4]

(一)1978～1988，农民生存的自给性阶段

这一阶段村民自治制度的调适机制展示出一种主动出击的“吸纳”机能，对于自治过程中出现的开放性政策、法制化规定等确定性因素与政治、经济体制改革的力度、进度和程度等不确定性因素同时纳入到自治实践当中来，在自我管理、自我教育、自我服务中逐步实现自治利益以解决生产生活的问题和困难。从1978年虽然开始逐步推进改革开放，但是在经济体制上还处于计划经济阶段，计划经济产生的生产经营限制和社会物资短缺，造成村民利益的单一性，恰恰是利益的单一性能够保证村民自治制度的有效运作。农村家庭的社会支出与发展成本低廉，村民守住土地并悉心耕种就能基本满足家庭之所需。同时由于劳动生产率总体上比较低，从事农业生产占用了大量时间，所以对于公共事务的管理客观上也需要集中和借助集体的力量，运用组织的形式，对家庭及个人财产进行有效地保护以实现存量的增值。农民生存主要依赖个体家庭的农业生产劳动，只要付出劳动就会有收入和回报。随着乡镇企业的发展，加之农业劳动生产率的提高，大多数农民身兼两职，既从事农业生产又从事企业生产，整个农业、农村、农民情势和境况较好，全国农村发展势头强劲。

村民自治制度基于国家立法授权而向全国各地有序地扩展和推进，[5]虽然这一制度为中国农民自发的创举，但是自身的力量还远不足以向外延展和扩张，只有通过国家力量自上而下的推动才可发展壮大；另一方面，国家亦有乘势借用这一新生的基层治理制度和形式以解决因自身难以通过单一的行政管理有效治理社会，不得不因将部分治理权下放给基层，并在这一层次实行直接民主的方式治理。村民自治制度显然与此正合拍，以此促成了人民公社体制废除之后新的替代性组织的有效衔接和运作，为国家节省和节约巨大的治理成本。村民自治制度之所以能够有效地推向全国，根本上是由于这一制度完全是由土生土长的中国农民基于中国特殊的国情与状况自发的创造和自主的选择，因而是有深厚的群众基础和现实需要的新生制度。从村民自治制度调适机制考察，可以透视出“吸纳”过程的作用方式，即国家通过制度供给赋予村民自治权，村民自治制度即刻与所在地区对接起来并发挥相应功能用以解决村民公共事务中的问题与难题，水土不服的现象并未出现和产生，新出现的现象只是在于村民自治制度具体的运行机制与运转机理因为地区的差别而呈现出不同的特点。

(二)1988～2002，农民增收的他给性阶段

村民自治外部环境所发生的政策变化、法律变动与形势变迁都对村民自治制度的运行与运转产生影响并形成压力。这一时期，村民自治制度早期阶段所具有的适应能力在外在环境的新挑战和新压力的挤压下无法主动“吸纳”不利因素，为寻求自我的持续存在而被动地选择自我重组、改造和变革以“顺应”形势变迁的现实。由于农村资源的占有以及资源配置主体的差异，村民自治制度的功能经由单一的自我保护向自我扩展的转变，从农民生存的自给性阶段向农民增收的他给性阶段进展。这一阶段主要通过国家的政策供给，对农业、农村和农民产生了的重要影响，分别以1987年开始推行财政分灶、财政包干的财政政策供给；1988年《中华人民共和国土地管理法》规定由政府和机构收回农民集体的土地非农用权利，改由政府和机构实施土地政策供给；1994年分税制的实行为分水岭与转折点；三大国家政策供给的相继出笼先后导致农民农业生产收益出现增产不增收的现象，越发展农业生产收益越少，即农业生产的边际收益递减现象越来越严重。生存空间的日益缩减，使村民生存的收益来源发生巨大变化，村民立足于乡土从事农耕养家糊口的意识随之发生重大转变，即依靠农耕副业不但无法维持生计，还要倒贴成本。在此境况下，广大农民不得不离土又离乡外出打工，生活与生存的重心向打工所在地转移和倾斜，对原住地村社事务只能是无暇关照和无心料理。

村民自治制度在许多农村地区功能严重地弱化和退化，原因始于国家农业政策供给的单向性。在此之前农民从事农业生产经营满足生活需要的状况已不复存在，即使土地的产出较之以前有所增产但是仍无法满足基本的家庭所需。国家在此阶段总体上是基于从农村汲取资源而非输入资源，农民基本无望直接从国家层面得到增量收益，又一次寻求自救转向外出较发达地区从事企业生产增加收入以支付家庭生产与生活所需的各项开支和费用。由于村民生产、生活重心的转移，村民自治组织——村民委员会的职能也出现错位，属于自治性的群众组织主要应为村民提供服务和帮助，但是因为整个国家财政政策的变化，村委会成为乡镇基层政权的执行机构，从催粮催款到计划生育，都由村民委员会来承担和落实。村民自治制度的调适机制在这一阶段也表现出“顺应”过程的作用方式，从容应对前所未有的状况和挑战。国家政策供给的调整和变化并没有使得村民自治制度“停摆”，而是通过制度调适机制的“顺应”来延续和发挥弱势的功能。

(三)2002～至今，农民发展的共给性阶段

村民自治制度经由前述两个阶段的“吸纳”与“顺应”自治性调适，极大地增强了自身的调适机能，同时也增强了自身抵御外部力量干预的适应能力。村民在自治实践中逐步得到了自我管理的各项训练、养成了自我教育的自治意识、掌握了自我服务的方法技巧，使得村民自治制度具有更强的自主性、灵活性和适应性。从2002年开始由国家推动的制度、政策与资源“三位一体”的复合供给，使得村民自治制度重新焕发出新的生机与活力，其中村民个体的主动性在村民自治制度调适机制的运行与运转中开始发挥强劲的关键作用。社会主义新农村建设的推进、免征农业税的实施、城乡一体化统筹相继出台，使得农业、农村、农民进入全面发展的共给性阶段，特别是资源的供给让村民自治制度再次回归村民治理的原初要旨，即村民自我管理、自我教育、自我服务的基本定位。

从村民自治制度的实践历程来看，制度的运作和施行仍面临诸多挑战和问题，但是不容否认的是，村民自治制度经过千锤百炼也正在走向成熟和稳定，尽管还有许多有待完善之处。城乡一体化的推进对于村民自治制度建设是具有决定性意义的重大转变，促使广大村民从“逐利”思维向“择利”思维的转向。城乡一体化是以城市为中心、小城镇为纽带、乡村为基础，城乡依托、互利互惠、相互促进、协调发展、共同繁荣的新型城乡关系，国家通过体制改革和政策调整，促进城乡在政治、经济、社会、文化和生态建设的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡居民与村民在国民待遇上的一致，让亿万村民享受到与城镇居民同样体面的文明生活，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。“逐利”思维迫使农民寻求短期内自身利益最大化，表现为对于公共事务目光短浅、注重小利、

有利可图就卖力干活，无利可期就撒手不管。“择利”思维是对“逐利”思维的超越和扬弃，面对多元化的利益诉求以及多样性的利益分化，村民更注意从生态、文化等方面长远谋划乡村的发展，会选择一种能够让村落全面、协调、可持续发展的方式。村民自治制度的调适机制在“吸纳”和“顺应”作用方式的交互作用下实现运行机制与运转机理的良性循环，保障村民自治，在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等各个方面和环节的顺畅运作，推动当代中国基层群众自治制度进一步的发展和完善。

三、结 语

基于大国区域政治发展与农村建设的多样性与差异性，在总结和归纳各地村民自治制度的具体运作与实践经验的基础之上，进一步丰富和完善符合和适应社会主义初级阶段基本国情的农村基层治理机制，尤其是建立健全既充分保证党的领导又扎实保障村民自治权利的村级民主自治机制，是我国社会主义新农村建设的重中之重，对于政府政务诚信建设，推进政务公开，提升政府决策的公信力以及巩固党在农村的执政基础具有十分重要的战略意义。

[参考文献]

[1]王绍光.学习机制与适应能力:中国农村合作医疗体制变迁的启示[J].中国社会科学，2008(6)：111-133,207.

[2]李景鹏.权力政治学[M].北京：北京大学出版社，2008：158.

[3]马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第3卷[M].北京：人民出版社，1995：209.

[4]徐勇.社会动员,自主参与与政治整合——中国基层民主政治发展60年研究[J].社会科学战线，2009(6)：19-26.

[5]徐勇.村民自治的成长:行政放权与社会发育——1990年代后期以来中国村民自治发展进程的反思[J].华中师范大学学报:人文社会科学版，2005，44(2)：2-8.