推进高等教育体制改革是提高我国高等教育质量的根本途径

张 棨[云南大学，昆明 650091]

推进高等教育体制改革是提高我国高等教育质量的根本途径

张 棨
[云南大学，昆明 650091]

高等教育质量; 高等教育体制改革; 政府宏观管理; 高校自治; 高等教育生产力

提高我国的高等教育质量应当采取多方面的措施，而更具全面性、传统性、关键性的举措，是推进高等教育体制的改革。1980年代以来的我国高等教育改革已经取得了丰硕成果，但深层次的体制性改革尚未取得根本性突破。必须进一步推进高等教育体制改革，实现政府宏观管理、高校自治、社会参与治理建设，并改革完善高等教育招生、培养、就业、国际化教育等多方面的体制，解放和发展高等教育生产力，从根本上保障我国高等教育质量稳定持续地提高。

一

经过改革开放30多年的发展，我国高等教育取得了举世瞩目的巨大成就，已形成了世界上规模最大的高等教育体系，高等教育毛入学率由1978年的2.7%提高到了2011年的26.9%。实现了从精英教育到大众教育的历史性转变。但是，在高等教育规模迅猛发展的同时，高等教育的质量却没有获得相应的发展，在某些方面甚至有所下降。“211工程”和“985工程”实施10多年来，各级政府对重点高校加大了投资力度，高校办学条件得到了很大改善，但是，中国大学的质量问题却有增无减，中国大学在世界大学中排名靠后，北京大学、清华大学等国内一流大学很难跻身世界一流大学排名前列，我国大学在国际大学竞争中日趋边缘化。国内高中毕业生纷纷报考境外高校，大学教师职称和毕业生学历贬值，高等教育为人们所诟病，等等，都在折射出我国高等教育目前所面临的尴尬处境。高等教育质量问题已引起党和政府以及社会各界的关注。2011年胡锦涛总书记《在庆祝清华大学建校100周年大会上的讲话》、2012年教育部发布《关于全面提高高等教育质量的若干意见》，都对提高高等教育质量作了深刻阐述。提高高等教育质量已经成为我国高等教育改革和发展最核心、最紧迫的任务。

提高我国高等教育质量必须从很多方面着手，诸如：进一步树立正确的大学理念，坚持正确的办学方向和路径；增加国家、社会对高等教育的投资以改善办学条件；厘清高等学校职能关系以正确发挥高校职能，改革调适高等学校类别层次学科定位，实行高校分类、分层和合理交叉发展；建立健全提高高等教育质量的机制和制度，规范和激励高等学校提高教育质量，等等。但是，目前更具全面性、统摄性、关健性的举措是大力推进高等教育体制改革。

高等教育体制是指与高等教育管理活动相关的组织制度体系，它主要包括高等教育组织机构的设置、组织机构间的隶属关系，以及相互间职责、权限的划分等。它包括高等教育的管理体制、投资体制、办学体制、招生体制、培养体制、就业体制、国际化教育体制等一系列主要方面的根本性制度，是高等教育关系的主要制度表现。高等教育的生命力来自于国家、社会系统和高等教育系统三个方面的有机结合。在高等教育活动中，国家在人、财、物、方针政策等方面的支持，社会各种资源的支持，高校的人员、资金、房屋设施、设备器材、图书资料、学科专业等，是高等教育的要素或内容；而中央政府及其教育行政部门、业务部门，地方政府及其教育行政部门，高等学校及其内部各级机构和部门，所有这些组织隶属关系及权力配置，则是高等教育系统直接的内在的结构或形式。高等教育体制是高等教育思想理论、权责、利益关系和举办者的管理要求在高等教育实践中的主要制度表现，是开发、配置、利用高等教育体系内外资源的重要枢纽，是发挥高等教育职能的不可或缺的重要组织条件。一方面，高等教育体制体现了一个国家在其对高等教育的管理中，不同层级的政府与高等学校之间的职责、权力和利益关系；另一方面，高等教育体制体现了高等教育与经济、政治、社会、科学技术、文化的密切联系和相互作用关系。这就是国家与社会层面的宏观高等教育体制，它对高等教育的发展方向和发展的基本状况起着重大的影响和制约作用。高等教育体制还体现了高等学校内部各层级机构、各部门之间的职责、权力和利益关系，这就是高等学校层面的微观高等教育体制，它是宏观高等教育体制的延续和具体化，对高等学校的发展方向和发展的基本状况亦起着重大的影响和制约作用。在高等教育体系中，高等教育体制与高等教育要素的相互联系和相互作用形成了高等教育的矛盾运动状态，影响和制约着高等教育诸多矛盾及其变化发展，如：高等教育与国家的政治稳定与发展需要的矛盾，高等教育与经济、社会、科技文化发展需要的矛盾，高等教育规模与质量的矛盾，高等教育教学、科研、社会服务等诸多方面之间的矛盾，高等教育的招生、培养、就业之间的矛盾，等等。它们之间的统一协调、相互适应、相互促进，是高等教育发展的内在根据和不竭的强大动力；而两者之间在一定程度上的脱离、碰撞、排斥、不相适应、相互限制等，则是高等教育发展中矛盾失衡加剧，导致产生反复性失误、挫折、停滞、倒退等重大问题的最深刻、最主要的根源。高等教育的两个方面各具特点：作为高等教育组成内容的科学技术、文化知识、教育思想理论、教育职能、学科专业、教师队伍、教育经费、教育设施等要素，是丰富多样、发展变化比较快的方面；作为高等教育结构形式的高等教育体制是相对固定、发展变化比较慢的方面。落后于高等教育要素的发展，不能完全地适应高等教育发展的客观需要是高等教育体制经常碰到的窘况。而且，在高等教育发展的特定时期和特定的社会历史条件下，高等教育体制还可能严重地脱离高等教育要素发展的客观要求，成为其局部乃至整体发展的主要制约因素甚至严重障碍。适时改革高等教育体制是高等教育走出困境、获得发展的最重要的前提条件。就通常情况而言，正确认识和处理高等教育体制与高等教育要素之间的辩证统一关系，是解决高等教育的一系列重大问题的根本途径。正因为如此，我们应当始终坚持从高等教育发展战略的高度来认识当今我国高等教育体制改革问题。

二

从新中国建立至今，我国在学习前苏联高等教育经验与模式的基础上，逐步形成并长期坚持了一套与计划经济体制相适应的高度集权的高等教育体制，即党和政府掌控高等教育资源及高等教育的决策权与管理权，中央统一领导，中央集权或中央与地方分级分权管理。中央政府及其职能部门教育部负责编制高等学校的发展规划、计划、招生分配计划，审批学科专业设置、事业经费预算及基建投资等。地方政府和部委业务部门必须按照中央的精神和设定的范围投资办学和对所属高等学校实施管理。高等学校作为政府部门的附属机构，在人、财、物、机构设置、学科专业设置、教学、科研、社会服务等一系列方面的重要事宜皆由上级党委和政府决定，高等学校的自主权较小。高等学校内部实行党委领导下的校长负责制，教授的学术权力处于边缘地位。这种管理体制的优点在于：保证了国家有关方针政策的贯彻实行保持高效和统一，调动了中央和地方政府办学的积极性；在国家经济力量薄弱，教育资源较为有限的计划经济时代，保证了我国高等教育的发展及其对社会的适应，在一定程度上也保证了我国高等教育质量的稳定与提高。其弊端在于：高等学校由中央政府及其教育职能部门、业务部门、地方政府多头领导、投资和管理，造成了高校类别层次混杂不清、专业设置重复趋同，浪费了办学资源；各管理主体之间职责不清，协调困难，办学效益不高；政府部门对高等学校管得过多，管得过死，严重束缚了高等学校的办学积极性；单一的政府投资渠道使高等学校的运行经费困乏，办学条件长期得不到有效改善，高等教育质量和规模难以有较大发展。1978年改革开放以来，我国的经济、政治、社会等各方面的发展日新月异，高等教育的环境条件及高等学校的办学理念、学校职能、教师、学生、学科专业、教育设施等要素发生了巨大变化。高度集权的高等教育体制已经越来越与经济社会发展和高等教育发展的客观要求不相适应。改革高等教育体制成为我国高等教育发展的必由之路。

自1980年代中期至今，围绕高等教育体制存在的问题，国家行政部门以及高校进行了长期的、浩繁的系列改革。1980年代的改革是随着农村经济体制改革、城市经济体制改革和科技体制改革的开展而兴起的。1985年，中共中央发布了《关于教育体制改革的决定》，指出了我国高等教育体制上的一系列弊端，如在管理权划分上政府对高等学校管得过死，使学校缺乏应有的活力，政府应该管的事没有管好。当时的改革是在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权。由此开始了高等教育体制在招生、考试、毕业分配、扩大高校办学自主权、调整专业结构，建设重点学科和实验室，建立多渠道筹措教育经费新机制等方面的改革。1986年的国务院《高等教育管理职责暂行规定》明确规定，高等学校具有招生分配、财务管理、基本建设、人事管理、职称设定、教学管理、科学研究、国际交流等8个方面一定的具体管理权。1980年代的改革有效地解决或缓解了高教领域的一系列矛盾，使高校进入了相对良性的发展时期。1990年代的改革是伴随着我国建立社会主义市场经济体制的步伐而进行的。1992年8月，国家教委发布了《关于国家教委直属高校深化改革，扩大办学自主权的若干意见》，从16个方面进一步扩大了高等学校的办学自主权。1993年颁发的《中国教育改革和发展纲要》，提出了“建立适应社会主义市场经济体制和政治、科技体制改革需要的教育体制”。进行高等教育体制改革的目的，主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理体制、学校面向社会自主办学和高等学校内部管理体制。1998年颁布的《高等教育法》确认了高等教育体制改革的一系列成果。诸如政府和社会力量办学并存的原则，以扩大地方办学自主权为特点的中央和省市区政府分级管理的宏观管理体制，以规范领导体制和运行机制为特点的高等学校内部管理体制。但该法律不够完善，高校管理体制转变迟缓。1999年教育部的《面向21世纪教育振兴行动计划》强调要切实落实《高等教育法》中关于高等教育体制及重要制度的规定，如：高等学校面向社会依法自主办学，实行民主管理的规定；加快高等教育体制改革步伐，形成中央与省级政府两级管理，以省级政府统筹为主的条块有机结合的新体制；大力推进高校内部管理体制改革；加大招生和毕业生就业制度改革，进行教育部门机构改革和完善拨款制度。1990年代的高等教育体制改革成效显著，问题亦很突出：经济统摄、政治主导倾向凸显，高校经济创收功能得到强化，高等学校自主权在有些方面得到扩大，但更为突出的是政府主导力量日益加强，高校行政化倾向日趋严重，实际上形成了中国高等教育的发展类型由规模质量并举向重点扩张规模改变，外延式发展成为核心选择。外延发展、规模扩大掩盖了体制与内涵问题。《高等教育法》规定的高校办学自主权事实上很难得到有效落实。进入21世纪以来，高等教育体制改革态势渐弱，书面改革原则方案难以有效实施，改革实绩乏善可陈。高等教育领域内矛盾重重，质量危机显现。2004年发布的《2003—2007年教育振兴行动计划》反映了我国高等教育已进入大众化阶段，强调外延与内涵并重式发展。2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，以及2012年发布的《关于全面提高高等教育质量的若干意见》等文件，将提高质量上升为高等教育的核心任务。与此紧密联系的是，强调人才培养选用体制、招生制度、管理体制、建设完善现代大学制度等方面的改革。[1]

历经30余年的改革发展，我国高等教育在资金、设施、信息、教师、学生、学科专业、职称学位、教学、科研、国际交流等诸多要素与功能改革方面成果丰硕。在高等教育体制方面，投资、招生、考试、就业、政府分级管理、高校内部管理、扩大高校办学自主权等等改革亦业绩不凡，我国高等教育体制昔日高度集中统一、僵化封闭、陈旧落后的状态已得到重大改变，初步形成了一定程度上集中与分级分权管理相结合、科学管理与民主管理相结合、国家投资与社会投资相结合、中国特色与国际化元素相结合的具有一定活力的高等教育管理体制。但是，作为社会主义制度下的一种利益表现形式，传统的高等教育体制一方面具有与经济、政治、文化和社会体制的匹配性，随着这些体制的改革发展而发生趋同性的变化；另一方面又具有相对的独立性，或表现为发展变化的超前性，或表现为发展变化的滞后性以及发展变化中的回复性。我国高等教育体制在改革发展中的滞后性还比较突出，改革至今尚未取得根本性突破，未达到应有的深度和广度。社会主义高等教育体制所应有的对于高等教育生产力的解放和促进作用、对于教育质量的保障和提升能力没有充分表现出来。这是目前高等教育质量等一系列问题比较严重的根本原因。我们必须进一步推进高等教育体制改革。正如胡启立同志所言：“中国教育的关键，仍在体制；中国教育的前途，仍在于改革。”[2]

三

(一)进行高等教育宏观管理体制改革，实现政校分开，政府宏观管理，高校自主办学，社会参与治理建设，是提高高等教育质量的一项重要保障。高等教育系统是规模庞大的社会组织，高等教育管理体制是一个复杂系统，只有理清政府与高等教育系统的关系，才能破解体制机制障碍，为提高高等教育质量提供持续和稳定的保障。目前，我国高等教育宏观体制内含有计划经济体制和集权政治与行政体制的成份，虽然已实行由中央政府及其部门与省级政府分级分权管理，但集权的基本性质并未改变。《高等教育法》规定：“国务院统一领导和管理全国高等教育事业”，“省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。”“国务院行政部门主管全国高等教育工作，管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校。国务院其他有关部门在国务院规定的职责范围内，负责有关的高等教育工作。”即由中央政府及其职能部门、地方政府直接管理高等学校，管理权的重心在中央政府及其主管部门。这种集权直接管理的主要特征有：1.高等教育的举办权、办学权和监督权三权不分。政府举办高校，是高校的所有者，也是高校的直接管理者，还是高校教育活动的监督者，而这三种权力本应分别主要属于政府、高校和社会。三种权力之间缺乏制衡和高校缺乏应有的办学自主权是影响高校办学廉洁、高质、高效的重要原因。2.政府办学主体性的存在。政府是高校的投资者，举办者，也是高校办学的主体。主要表现在：(1)高校校长的任命权集中于中央政府和省级政府，校长主要对上级政府负责；校长不是通过竞争机制产生的，往往非最佳人选；校长通常是官员而非教育家，不以掌握现代教育理念、教育规律见长，而以领会、执行政府指令为职守，追循政治与行政取向。(2)高校类型、定位、学科专业设置、课程设置、学位授予权、教师职称评定、招生考试等等均由政府主导；政府的办学主体性，使校长成了政府人，师生成了准政府人员，学校成了政府的附属机构；政府管得过多，使得高校围着政府转，不能体现学校、教师和学生的意志，不能较好地按教育规律运行，造成了高校千校一面，同质化严重，教育质量不高的普遍状态。3.政治意识主导。政府对高校工作的指导往往从政治上考虑，以一定时期的国家方针政策、中心工作、重要工作来统摄高校的教育工作，往往使高校教育活动过多地与政治、行政活动相结合，而模糊了政治领域与高等教育领域的界限，忽略了高等教育活动领域、活动性质和活动规律的特殊性，在一定程度上限制、压抑了高等教育的学术自由、使命意识、人才培养、教学相长、科技创新、文化传承与超越等大学精神文化的生成和成长，也就影响和制约了高等教育质量及高等教育的发展。4.追求高等教育发展的高指标、高速度，往往形成高等学校追求“高(高目标、高起点、高速度)”、“大(大视野、大动作、大宏图)”、“全(学科专业全、学位授予权全、职能全)”、“热(学校热、学科专业热、课程热)”、“争(争条件、争利益、争项目)”的思想观念和行为，使高等教育活动不切合实际，脱离了社会的客观需要。5.缺乏稳定的大学理念，频繁变换高校的领导干部，不断出台新政策，使高校的办学思路、方法、措施不断变化，学校上下人员人心浮躁，难以稳定地按教育规律办事，而是“经常忙于应对上级新精神，刚说对又说不对，刚说不变，又有新文件”。

我国的高等教育是社会主义事业的重要组成部分，国家是高等学校(公办)的所有者、投资者和宏观管理者，高等教育领域必须坚持党的基本路线和贯彻执行国家的方针政策。但是，高等教育系统是规模庞大的社会组织，而非国家机构。国家机构适用政治行政管理方式，社会组织适用社会管理方式。国家对高等教育的管理应是一种路线、方针、政策、法律、法规层面上的宏观管理，而非直接的具体的管理，对高校的直接的具体的管理应交由社会与高校自己；高校应在适应教学、科研、社会服务和文化传承创新的客观需要的基础上，建立起一套科学、合理、先进的管理体制和具体的管理制度，进行有效的自我管理；社会应在公平、竞争、平等、合作、批评约束、协调发展的基础上进行有效的监督。高校的管理工作应实现政府宏观管理，社会监督约束与高校自治的有机结合。为了实现国家政权的巩固和社会的稳定发展，国家应针对我国社会中间阶层发育不良的现状，大力培育包括知识分子群体在内的中间阶层，以中间阶层的壮大作为社会稳定的基础，高等学校回归社会，对于我国的社会建设无疑将起到健康的积极的作用。

我国高等教育宏观管理体制改革的主要内容是：1.进一步完善党和国家对高等教育的领导管理，建设由路线、方针、原则、政策等组成的宏观管理体制与制度。2.转变政府职能，实现高校举办权、办学权和监督(评价)权分离，政校分开，确立和完善教育部以行政指导、规范管理、教育执法为主要内容的教育行政职能，全面实现高校办学自主权，建立完善的高校监督质量评价体系。3.打破计划体制，实现高校平等竞争(改革招生分批次、校长论级别，资源分配靠关系的局面)，引导高校办出特色和水平。4.修改和完善高等教育法及建立配套法规，以法律形式巩固高等教育改革成果，切实保障高等学校自主权的落实，实施政府依法进行宏观管理，学校依法自主办学。

(二)进行高等教育微观体制改革，实现高校自治，改善高校内部管理，是提高高等教育质量的又一项重要保障。我国高校是作为政府行政部门下属的事业单位身份而存在的，高校的办学活动受到政府的严格管理和限制。高校事实上成为政府的附属行政机构，实行行政化的内部管理，而非学术化的管理。这种行政化的内部管理的主要特征是：1.高校的内部决策权、行政权和学术权职责不分。高校领导体制是党委领导下的校长负责制，党委决策、党委成员分工形式下的校长负责行政执行并代替了学术管理，高校学术委员会处于附属地位或形同虚设，高等学校作为学术性组织的特性没有得到充分体现，在一定程度上影响和制约了我国高等教育质量的提高。2.高校成为行政化了的组织机构。高校内部实行“直线—职能制”的校、院、系三级行政组织结构，分别组成以校长、院长、系主任为首的各级管理队伍，从上到下层层传导行政指令，又从下到上层层负责，形成一个以行政权力推动运行的庞大完整的官僚组织系统。高校内部每一层级都拥有不少机构人员，所有行政人员都具有与国家公务员职务等级对应对等的行政职务，诸如副部级、厅级、副厅级、处级、副处级、科级等，产生了严重的官本位现象。行政权力驱动和官本位现象，冲击和压抑了学术的地位和作用，在一定程度上造成大学教育理念错位、大学价值观念混乱和大学教育质量下降等问题。3.高校内部行政权力集中。校、院、系之间权力结构不尽合理，行政权力过于向校级集中，在一定程度上抑制了基层和中层自主发展的能力，影响到高等教育质量的提高。4.内外部管理的趋同性产生了偏移高校使命的政绩观。高等学校内部管理是政府外部管理的具体化和实现过程。因此，政府按既定目标任务对高校工作进行考核，高校内部又按分解了的目标任务，逐层进行工作考核，以考核确定各级机构及其人员的政绩。政绩能够带来晋职、晋级、晋职称等一系列利益。而考核的低信度、低效度又使追求政绩的行为出现形式主义、短期行为以及庸俗行为等，劳民伤财而少有实际价值，相反助长了高校不良风气的滋长。譬如，有的高校在开办某些学科专业、获得学位授予权、学校规格级别上升等方面客观上不具备条件，主观上却千方百计争取，甚至不择手段。有的高校为了在教学研究型大学排名中提升名次，把师资力量集中到科研上，规定只以科研成果评定大学教师的职称，而不论教师的教学状况。作为高校和教师工作中最重要的教学活动反而被严重边缘化了，严重影响和损害了教育质量。

高等学校是提供教学、科研、文化条件和授权颁发学位的社会高等教育机构、社会文化机构、社会学术机构，高等学校的本质是与社会的经济组织、政治机构既相联系又相区别的传承、研究、融合和创新学术文化的机构。高等学校有自己独特的构成要素、组织结构、运行机制和发展规律。从微观上说，高校适宜自治而非国家直接管理。根据高校发展的内在要求和我国高校体制现状，目前我国高校必须在改革发展中建立与自己的本质、特点、发展规律相适应的管理体制，建立现代大学制度，实现高校的自我治理及与社会的协同发展。

我国高校微观管理体制改革的主要内容是：1.切实扩大高校办学的自主权，进而实现高等学校的自治管理。在国家的宏观管理下，高校在学校定位、学科专业设置、招生、培养模式、学位授予权、职称评定、对外交流与合作、人事、财务、基本建设等方面享有高度的自主权。2.改革和完善高校的领导体制。改革学校领导人的遴选制度，坚持党的领导、校长负责和授权治学的统一性。党委领导是由我国国情决定的，是中国特色的社会主义制度在高等教育制度上的重要体现。校长负责是由学校学术机构的复杂性决定的，现代大学职能丰富、组织众多，必须执行统一的强有力的管理。教授治学是由高校的学术性决定的，现代大学的核心职能是教学和科研，教授是教学和科研的主体，是高校教育生产力的代表，因而是治学权力的当然拥有者。依靠教授群体及其学术带动人，学术大师治学，能够有效地保护、解放教育生产力，促进教育生产力的发展。这也是国际先进大学历久弥新的大学理念、制度和坚持不渝的成功经验。我国要提高高校教育质量、建设先进的现代大学，没有教授治学的制度保障就是不现实的。坚持教授治学，关键是确立教授权力在高校领导权力中的位置和范围，完善依法、科学、民主的决策机制。3.改革高校行政化的组织结构和管理模式，逐步取消高校具有政府性质的组织建制、行政组织级别、人员行政职务级别，以学术本位的权力义务价值观取代官本位的权力义务价值观。建立以学科专业为主、以学校内部科层职能部门为辅的组织体系，以学术为主导、以内部行政权力为支撑的组织及工作运行模式，以教学、科研、社会服务及文化传承与创新为使命的教师员工队伍。4.建立现代大学制度，按高等教育规律办事，是高等教育长期发展的制度基础。现代大学制度是以现代大学理念为指导，用以规范大学内外关系的规则体系和运作机制，是学术自由、大学自治与现代社会有机结合的体现。[3]它包括大学体制方面的根本制度和大学各具体方面、环节管理的具体制度。大学的根本制度主要由大学章程所载明，大学的具体制度则以综合制度或专门制度的形式出现。我国高校要及时吸收和总结高等教育改革的成果经验，吸收国外先进大学章程的精华，加快章程建设，完善师生资格条件、师生权利义务、组织框架、决策机制、执行机制、监督机制、学术管理机制、民主管理机制等，构建决策、执行和监督分权制约、共同治理的科学管理制度，推进高校的依法、科学和民主管理。5.扩大社会参与，创建合作机制，形成社会广泛参与高校治理建设的局面。主要包括：构建社会资本投入机制，吸引社会资金积极投向大学，形成多元办学主体和投资渠道；通过建立董事会或理事会制度，吸收社会力量直接参与高校管理，支持监督高校运行；培育发展行业协会、专业学会、基金会等社会组织，形成社会对高校的评价、监督和促进机制。

(三)改革和完善高校招生体制是提高高等教育质量的重要保障。自1977年恢复高考招生制度以来，我国一直主要实行全国统一考试的高校招生制度，近年，少数高校开始实行自主招生。全国统一考试的招生制度的特点和优点是：由国家组织考试和录取，统一命题，统一录取，有助于计划平衡，贯彻公平原则，保证入学新生的质量，防止招生工作中不正之风的出现等等。其缺陷是仅凭一次考试定前程不太客观、合理，文理过早分科导致学生知识面狭窄、偏科，引发了整个教育系统片面追求升学率的应试教育局面，不利于创造性人才的成长，从根本上制约了我国高等教育的质量。改革高校招生体制的主要做法是：1.在保证办学条件和办学质量的前提下，允许高等学校根据社会需求和自身办学条件决定招生方式与规模；2.从有利于全面推进素质教育的原则出发，在高考招生中更加注重对学生能力和综合素质考核的比重，使高考有利于高校选拨创造能力优良的新生，有利于推进中等教育阶段实施的素质教育和对学生创新能力的培养；3.招生方式要适应高等教育大众化阶段人们希望接受多样化高等教育的需要，除了国家统一的高考外，还应当有譬如依据学生高中毕业考试成绩及毕业证书选录新生的证书制，有学校或学校群联合组织的高考、中等学校推荐的免试考核制等。

(四)改革和完善高校培养体制是提高高等教育质量的重要保障。由于受计划体制和政府行政体制的影响，我国高等教育培养体制至今存在一些缺点和弊端。诸如：重视学生培养的数量而非质量，在实行高教收费制的情况下尤其如此；在推进大众化高等教育发展的过程中，忽视了精英教育；重学术性学科而轻实用性学科专业；重理论学习而轻实践锻炼；要么重科研轻教学，要么轻科研重教学，研究型大学为了科研绩效重科研，而将教学边缘化，教学型大学特别是高职高专院校重教学而轻科研；新生入学和老生毕业严进宽出或宽进宽出，学生没有压力，混文凭混学位、教育镀金与教育过程走过场的现象较为严重。这些问题是导致我国高等教育质量不高或下降的重要体制根源。改革我国高校培养体制就要对症下药，在以下方面建立制度并进而形成新的体制机制。1.以质量为生命，高度重视和着力于高等教育质量。2.既重视大众化教育，又重视精英教育，但均要走内涵式发展道路。3.既要重视学术性学科教育，又要重视实用性专业教育，二者不可偏废。4.既要重视理论教学，又要重视实践教育。要建立实践实验机构、制度、场所、基地、对口单位，切实保障实践环节的教育质量。5.不同类型、不同层次的高校都必须以人才培养为第一要务，重视教学、科研、社会服务和文化的传承创新，并依次确定工作重点。虽然侧重点有所不同，但决不能机会主义地顾此失彼，以牺牲某一基本方面来片面地发展另一方面。应当建立科学、公正、全面的高校工作考核评估体系，克服以点带面，晕轮效应式的考核评估。6.在大众教育时代，我国大学的招生录取应当走有严有宽的道路，中低层教育宜适当宽进，中高层教育特别是精英教育宜严进，而所有层次的高等教育都应当严出，博士研究生、硕士研究生教育更要严控出口关，否则无法防止不合格条件办学、混文凭、滥发文凭等严重影响高等教育质量现象的出现。

(五)改革和完善高等学校毕业生就业体制是提高高等教育质量的重要保障。高等教育最主要的产品是它的毕业生。高校毕业生就业是高等教育的延续，促进毕业生就业是高校的重要职能。高等毕业生的就业状况是对高校教育质量的重要检验，又会对高校的教育质量发生重要影响。从1980年代后期以来，我国高校毕业生就业改变了长期由国包干统一分配的做法。此后在国家政策的指导下，从一定范围的定向培养就业、供需双方选择，到逐步实行市场配置、学校推荐、自主择业、自主创业、报考公务员及司法人员、报考国有事业单位、国防人才培养选调、基层干部选调等等。但是，目前的高校毕业生就业难、就业乱、就业身份贬值等现象，严重影响了高等教育的声誉和前途，应当引起政府、高校及有关方面的高度重视，并积极改革和完善高校毕业生就业体制。改革和完善高等学校毕业生就业体制的重点是：1.转变办学指导思想，树立以就业为导向的高等教育发展观，建立以就业状态为导向的高等教育质量评估机制，高度重视促进毕业生就业的工作。2.改革和完善促进毕业生就业工作的领导体制、运行机制和服务体系。领导体制方面，政府、高校都要有一定机构切实履行促进高校毕业生就业的职能；运行机制方面，完善有利毕业生就业、创业的政策框架，进一步拓宽就业渠道，发挥市场配置毕业生人才资源的作用；服务体系方面，建立高校毕业生就业组织，改善社会中介组织的服务。3.面向毕业生就业需求，深化高教系统内外的各项改革，全面促进毕业生就业。譬如，深化高校的学校定位、学校分布、学科专业课程设置、培养模式等方面的改革，深化高校外部的选择录用大学生资格条件、标准、方式、方面的制度改革等。目前，政府机关、公共事业单位、国资企业、人民团体等一些体制内机构选拔录用人员高学历化的倾向比较突出，高职高专农业院校的毕业生竟然连最基层的农推站、林业站、水管站之类机构都不能报考；一些基层单位甚至连本科毕业生都不要，动辄要硕士生；一些县区级、地市级机构重点招聘博士生，大专院校、研究机构、医疗机构更是热衷于吸收博士人才。这种现象造成了学历贬值、人才浪费，也造成了大批毕业生没有就业出路或就业出路狭窄，对就业前途的失望，无疑也影响到在校学生的学习积极性。所以必须通过改革来改变这些不良现象。

(六)改革原有的教育涉外管理体制，构建国际化教育管理体制，扩大对外开放，提高教育国际化水平，是提高高等教育质量的保障。现代高等教育是开放式教育，搞封闭式教育必然落伍。[4]在当今教育全球化的背景下，我国高等教育只有融入国际教育环境，共享国际教育资源，在国际教育环境中谋求发展，提高教育国际化水平，才能真正提高高等教育质量。高等教育对外开放，一是将国内教育市场对外开放，二是把我国的教育市场拓展到其他国家和地区，三是加强与国际高等教育的合作交流。通过高等教育对外开放、高等教育国际交流合作，我们能够广泛学习、借鉴发达国家和世界先进大学的办学理念，管理制度、办学模式、成功经验，引进国际教育资源，推进中外合作办学实践，有效地提升我国高等教育质量。改革和构建国际教育管理体制的主要内容是：1.建立或健全国家国际化教育管理机构，宏观指导管理全国高等教育的国际化活动。2.完善我国关于境外办学、中外合作办学及中外教育合作交流方面的政策法规。3.引进国际高等教育的规范标准，并使之与我国高等教育的实际相结合。4.完善引进国际教育人才、资讯、设施器材、资金、项目的机制。

此外，改革高校的投资体制、科研体制、社会服务体制、产业经营体制、人事管理体制、财务管理体制等，都有利于各种高等教育要素的生成、成长和发挥积极作用，解放和发展高等教育生产力，保障高等教育质量的稳定持续提高。

[1]国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)[Z].

[2]胡启立.中共中央关于教育体制改革的决定出台前后[J].炎黄春秋,2008(12).

[3]韩水法.大学与学术[M].北京：北京大学出版社,2008.

[4][美]菲利普·阿特巴赫.全球高等教育趋势[M]上海：上海交通大学出版社,2010.

■责任编辑/张瑞臣

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1671-7511(2012)05-0103-08

2011-06-20

张棨，男，云南大学公共管理学院副教授。