新型农村社会养老保险制度简析——以海南省海口市为例

邝 野

新型农村社会养老保险（以下简称新农保）是我国社会保障体系的重要组成部分，是一项与家庭养老、土地保障、社会救助等其它社会保障政策相配套的政策，是统筹城乡社会保障体系健全完善的重要“民生工程”。海口市实施新农保制度以来，虽取得了一定的成绩，但也存在着不足，如何在海南建设国际旅游岛、海口市建设“宜居、宜业、宜学、宜游”最精最美省会城市背景下，促进海口市新农保工作健康持续发展，努力构建城乡一体化的社会养老保险体系，有效保障城乡居民老年基本生活，促进社会和谐稳定，笔者就此问题做些粗浅的探讨。

一、新型农村社会养老保险制度提出的背景

我国改革开放后，党和政府高度重视社会保障制度建设，在社会保障制度尤其是在社会养老保障制度体系建设方面采取了一系列重大措施。1997年统一了全国城镇企业职工基本养老保险制度，确立了社会统筹与个人账户相结合的制度模式，覆盖范围逐步扩大到城镇个体工商户。在农村，始终坚持实行五保供养制度，为“三无”老年人提供基本生活保障，2007年又全面实施农村最低生活保障制度，农村居民的生活得到有效的保障。虽然改革开放以后，农民拥有集体土地承包权、经营权和收益权，家庭养老、土地保障是农村养老保障的主要方式，但随着工业化、城镇化的加速，农村青壮年劳动力大量外出务工，加上大量农业用地转为建设用地，家庭养老和土地保障的功能逐步弱化，农村老年贫困人口越来越多，农村老年居民的基本生活缺乏有效保障。1997年，全国31个省、市、自治区的很多县，根据当时国家民政部颁布的方案精神，也都开展农村社会养老保险探索，但由于多数地区没有集体补助和政府补贴，制度模式滞后，保障水平较低，参保率不高，农村养老保险事业处于停滞状态。为顺应从以家庭养老模式为主向社会养老模式的转变，我国政府决定，从2009年开始试行新型农村社会养老保险制度，要求在10%的县(市、区)实行新型农村社会养老保险的试点工作，到2020年以前实现全部覆盖。2009年9月，国务院颁布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，明确了实施新型农村养老保险试点工作的基本原则、制度模式和筹资方式等政策措施，也明确了新型农村养老保险制度是个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的制度模式，自此新型农村养老保险试点工作正式启动。这标志着我国基本养老制度向城乡一体化目标，迈出了具有历史意义的一步。

二、海口市实施新农保制度过程中值得借鉴的经验做法

2009年国务院决定在全国范围内开展新型农村社会养老保险试点工作。海口市美兰区被国家列为首批新农保试点单位，并于当年启动试点工作。2010年10月海口市秀英区、琼山区、龙华区接着也开展新农保制度工作，自此新农保制度在海口市实现了全覆盖。截至2011年海口市参保人数为27.5万人，参保率达到了95%，发放基础养老金人数75855人，发放率100%，真正实现了新农保制度全覆盖。海口市实施新农保制度以来，取得了较为显著的阶段性成果，总结出了一些有益的经验。

1.制定政策，建立制度。2009年12月底，海口市美兰区作为全国首批新农保试点单位正式启动新农保试点工作，根据《海南省新型农村社会养老保险试点方法》（琼府〔2009〕81号），2009年12月海口市出台了《海口市新型农村社会养老保险工作实施方案》（海府办〔2009〕368号），为美兰区实施新农保试点工作提供了政策、制度和措施保证。自2010年第四季度起全省铺开新农保工作，同年10月，《海南省新型农村社会养老保险暂行方法》(琼府〔2010〕）70号)颁布实施，海口市重新修订并出台了新的《海口市新型农村社会养老保险工作实施方案》（海府办〔2010〕352号），指导全市实施新农保工作，从此新农保工作就有政策、法律做保障。

2.扎实开展，夯实基础。一是制定工作方案，建立联动机制。制订新农保试点工作实施方案，成立市、区新农保试点工作领导小组，各区建立由镇、村、组干部组成的三级联动工作机制，形成了自上而下，横向到边、纵向到底的综合服务网络。二是加大财政投入，提供资金保障。按照民生优先、保障为重的原则，认真做好资金测算工作，适当调整财政支出结构，及时落实新农保启动经费、工作经费和配套补贴。三是深入调查摸底，加快信息录入。组织区、镇、村、组四级工作人员1000多人次进村入户开展调查摸底，发放填写10多万份调查表，连续苦干一个多月，完成了适龄参保人员的信息录入工作，为保费征缴和待遇发放打下了坚实的基础。四是强化业务培训，提高工作效能。组织开展以政策业务知识和实际操作为主要内容的培训，并有针对性地把培训班办到乡镇、村委会，重点强化村（组）干部的政策业务培训，增强服务意识，为全面开展新农保工作夯实基础。五是加强宣传引导，营造参保氛围。海口市在实施新农保工作中，按照“多渠道、广角度、深层次、全覆盖”的要求，全方位开展宣传发动工作，让农民真正认识到新农保的优越性，不断增强农民群众参保意识，变要我参保为我要参保。

3.以点带面，推动征缴。保费收缴是推行新农保试点工作的重点难点工作，海口市按照“以点带面，先易后难，科学安排，整体推进”的思路，通过建立参保缴费平台，开设绿色通道；找准突破口，逐步铺开；抓典型示范作用，带动参保缴费；落实工作责任，层层包干；合理按排，整村推进，集中代缴，加快缴费等举措，有效推进保费收缴工作。

4.经验带动，全面推行。虽然新农保工作政策性强、涉及面广、任务重，加上经办机构基础薄弱，经办能力不足，海口市在推进新农保过程中遇到很多困难和问题，但通过理清思路，不断实践，探索总结并完善了试点形成的新农保工作“105431”模式经验。在试点模式经验带动下，全市新农保工作按照“机构、人员、经费、场地、设备”五到位的要求，扎实有效地推进，新农保工作取得了明显的成效。

三、海口市新农保制度存在的主要问题

海口市实施新型农村社会养老保险制度取得了显著成果，但由于制度设计上的某些缺陷、工作条件的限制及工作经验的缺乏等，在推进新农保工作中仍暴露出一些问题，值得深入研究。

1.制度设计缺陷。新农保基金实行市县统筹，而市县统筹在实践中暴露出一些问题。第一，市县统筹保障层次低，各市县养老待遇标准不统一，社会保障互济性的特点没有充分体现出来。第二，实行市县统筹，导致信息管理系统不能实行统一标准，设计和使用过程会产生各种问题，影响系统操作使用。第三，关于城乡居民社会养老保险的制度共有新农保、老农保、城镇居民社会养老保险、被征地农民基本养老保险4等项制度，但制度衔接政策不明确，一定程度上影响了新农保及其它制度的有效开展。

2.管理体制不顺。目前海口市社会养老保险制度有城镇从业人员养老保险、新农保、老农保、被征地农民基本养老保险、城镇居民社会养老保险，这些不同类型的养老保险所属的管理机构不一。当前由于社会人口流动性较强，部分农村富余劳动力就业不稳定，所参加的社会养老保险也经常在变。当他们处于就业状态时，参加的是城镇从业人员养老保险，当处于在家待业状态时，就参加新农保。由于城镇从业人员养老保险和新农保分属不同的单位负责，管理体制不够顺畅，效率不高，给参保人造成不便，同时也难以体现社会保障公平性的特点。

3.资金投入不足。新农保资金投入不足主要体现在基础养老金标准偏低上。国家确定的新农保基础养老金为每人每月55元，海南省新农保基础养老金经过调整后为每人每月70元（中央财政负担55元，地方财政负担15元）。总体来说，基础养老金水平偏低，吸引力不大，尤其对中青年人来说，由于就业情况不稳定，担心制度衔接不顺畅等原因，存在着等待观望情绪，成为新农保持续健康发展的制约因素。

4.基金运行渠道单一，管理手段不高。按照现行政策，新农保资金只能存入银行和购买国债，其保值增值能力不强。新农保基金财务管理缺乏会计管理专业人才，管理手段不高，管理不够规范，影响了基金管理的效率和安全。按规定，个人账户储存额参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。投资渠道单一，基金收益率不高，养老基金保值增值能力不强，不利于新农保制度吸引力的提高。

5.经办力量薄弱。随着新农保工作的深入开展，新农保工作由试点初期的多个部门协作推进转向由新农保经办机构全面具体负责常态化管理工作。从海口市新农保经办服务能力比例表（如下表）可知，各级农保工作平台基础薄弱，经办人员少。此外，行政村没有劳动保障服务机构，行政村和经济社（自然村）没有专管员和协管员，造成村级新农保常态化管理工作跟不上，自然减员注销、新增待遇领取人员申报等大量工作难以规范办理。同时，基层经办人员业务能力较低，难于适应经办管理工作需要。所以，面对全市新农保将近28万参保人员，海口市新农保经办服务体系必将面临极大的挑战。

海口市新农保经办服务能力比例表

四、完善海口市新农保制度的对策建议

通过对海口市新农保制度运行过程问题的剖析，存在的问题既有政策制度层面的，也有具体操作层面的。笔者认为必须积极研究对策，不断健全社会保障制度，完善社会保障体系，逐步实现社会保障城乡一体化，更加体现社会保障的公平性和互济性特点。

1.加强新农保制度的法制建设。《中华人民共和国社会保险法》于2011年7月颁布实施，为全国各地新农保试点的进一步实践提供了宏观的法律指导。海口市的新农保事业刚刚起步，迫切需要加强法制建设。首先要以《社会保险法》为准绳，结合实际情况建立健全新农保制度的法律法规，同时做好《社会保险法》和相关法律法规的宣传教育普及工作，使广大参保农民真正认识和认同新农保制度，并能运用法律法规来维护自己的权利和正确履行义务；其次要依法建立健全各种有关工作机制，如信访接待、纪检监察等，使新农保制度的法制建设能够长期发挥效应。

2.加大财政投入力度。资金支持是建立新农保制度的重要条件，政府要加大财政补贴力度，保证资金的及时到位，确保新农保制度持续运行、健康发展。一是对“出口”补，提高基础养老金标准。新农保制度设计的出发点是坚持低水平起步，确保把制度先建立起来。当前物价水平越来越高，海口市新农保的基础养老金每月70元标准是较低的，对于需要参保缴费的年轻人来说，吸引力不大。要参考城市最低生活保障线和农村最低生活保障线，根据经济发展、居民收入及物价消费水平，地方政府可通过加大投入来提高“出口”补贴，适当提高新农保基础养老保险待遇标准。二是对“入口”补，提高财政对参保农民缴费补贴。目前海口市新农保缴费标准设置为100至1000元七个档次，假如按照最高标准每年缴纳1000元计算，连续缴费15年个人账户才积累16500元，个人账户始终处于一个很低的积累水平。地方政府要根据社会经济发展水平，提高缴费补贴标准，尤其是要适当增加高缴费的补贴额度，体现“多缴多补，多缴多得”原则。这就让青年农民看到希望，更加愿意参保缴费，在一定程度上既提高新农保的参保率，又提高个人账户基金积累。

3.加强新农保管理机构能力建设。通过整合基层劳动保障工作平台资源，创新基层劳动保障平台建设标准，积极吸收社会保障、财务会计、基金会计、计算机等专业人才，迅速扩大与新农保工作任务基本相适应、能满足业务工作开展需要的人才队伍；根据工作的分工，定期安排相应的培训课程，使培训工作规范化、制度化、科学化，全面提升经办队伍人员的职业道德、业务工作技能和管理服务能力；经办机构要按照科学合理、优质高效、责权明确的原则，制定内部控制度、基金内审稽核制度及信息披露制度等，不断强化基础管理，在工作中执行统一的业务流程和岗位规范，进一步加强新农保管理机构能力。

4.加大宣传工作力度。宣传工作是新农保工作的一项重要内容，尤其是在制度实施初期，农村居民对政策还不熟悉不认同时，就必须把宣传工作摆在更加突出的位置。政府要制定专门的宣传方案，充分利用广播、电台、电视、报纸等媒体，进行广泛深入宣传。组织专人负责到农村入户宣传，解读政策。各农村地区也可充分利用当地资源进行宣传，让新农保制度真正深入人心，使此项惠农政策真正落到实处，为新农保工作的顺利开展营造良好的舆论氛围。

5.推动社会保障城乡一体化建设。目前海口市实施的城乡居民养老保险有老农保、新农保、城镇居民社会养老保险（以下简称城镇居保）、被征地农民基本养老保险，由于各保险制度之间有差别，不能很好的体现社会保障的公平性和互济性原则。要实现社会保障城乡一体化，当务之急是将城乡居民的养老保险统一起来。基本思路是：不再以老农保、被征地农民养老保险作为单独的社会保障政策，而是让身份变换的人员自主选择参加新农保、或城镇居保、或城镇从业人员养老保险，使其在享受较高养老待遇的同时有效解决因身份不清不好参保的问题。建立城乡一体化的居民社会养老保险制度，有利于推进城乡一体化统筹发展，进一步理顺管理体制，推动户籍制度改革，加快社会主义新农村建设。

[1]郑功成.社会保障学［M］.北京：中国劳动社会保障出版社，2005：7-8.

[2]吴英英.建立我国新型农村社会养老保险制度的研究［D］.天津：天津师范大学，2008.

[3]张惠英.长沙市新型农村社会养老研究［D］.长沙：湖南农业大学，2010.