制约我国区域公共体育服务体系建设的成因分析*——以广州市为例

朱征宇，付 强，马 莉

(广州体育学院，广东 广州 510500)

制约我国区域公共体育服务体系建设的成因分析*
——以广州市为例

朱征宇，付 强，马 莉

(广州体育学院，广东 广州 510500)

公共体育服务体系的构建和完善是新时期我国体育事业亟待解决重要问题，是政府职能实现从管理型向服务型转变的重要举措。根据公共服务理论，以广州市公共体育服务体系建设为案例，对区域公共体育服务体系建设进行了多维度分析，归纳和总结出区域公共体育服务体系建设中存在着设施布局不理想、资金投入不平衡、内部协调机制欠缺和服务指导欠高效等四个方面问题，并对其成因进行分析。

区域;公共体育服务;体系建设;成因分析

近年来，我国区域公共体育服务体系建设在政府的主导下取得了长足的进步，在一定程度上满足市民对体育健康活动的需求。但是随着经济社会的快速发展，人民群众日益增长的体育文化服务需求与相对滞后的公共体育服务提供之间的矛盾日显突出。广州市的经济实力、社会发展和城市建设等已走在国内同类城市的前列，对制约广州市公共体育服务体系建设问题及其成因的研究分析，可以展现一个区域在经济社会发展到一定水平时，其公共体育服务体系的建设状况以及发展路径，有利于找出制约我国区域公共体育服务体系建设的因素，为区域公共体育服务发展模式提供理论参考。

1 我国区域公共体育服务体系建设的不足及制约因素

1.1 公共体育设施的分布及使用不够理想

体育场馆设施的布局不理想。广州市公共体育场馆建设在近几年取得了很大进步，尤其是为了迎接2010年第16届亚运会而新建和修整了30多个大型体育场馆，使广州地区的体育场馆大幅增加。但是，根据调查统计显示，天河、越秀、海珠和番禺等区的体育场馆设施总量较大，都具备有三个以上大型多项目场馆或综合性场馆;荔湾、从化和增城等区县则较为薄弱，这些区县只有一个多项目场馆甚至少量单一性场馆。因此，区县之间大型体育场馆设施的数量分布、不同体育项目场馆的布局、不同体育类型和功能的配置等方面存在着不均衡现象，使不同区域的市民得不到基本相同或相对均衡的体育活动资源。尽管大幅度增加了全民健身广场和农民健身工程，但是县级的标准体育馆、综合训练房和田径场还处于资源匮乏的状态，使非中心城区地区的居民得不到相应的公共体育服务，产生日益扩大的城乡公共服务需求与不均衡公共服务资源供给的矛盾。

公共体育服务场馆设施用于公共体育服务的开放率和使用率不足。相当一部分政府投资的以满足高水平体育竞赛功能为目标的各类体育场馆，到目前还未能用于或少用于公共体育服务活动。尤其是大型竞赛场馆，市民的健身活动只能在场馆外围或场馆内极小部分进行，相当大部分用于商业租用或处于闲置状态。广州市辖区的学校虽然也有规定向市民开放，但是只是有条件的中小学校其体育场馆设施的开放率才达到90%，相当一部分学校以条件不足并未向社会开放，而位于市区的大部分高等院校，其体育场馆设施众多，市民却无法进入参与公共体育活动，体育场馆资源全面利用明显不足。

1.2 公共体育服务领域资金投入相对不平衡

政府对公共体育服务的投入比重不足，“重竞技体育，轻大众体育”的倾向仍比较严重。由于竞技体育所固有的政治和经济功能属性，政府历来高度重视竞技体育的发展和大众长期对竞技体育的偏爱，使社会出现重竞技体育轻大众体育的现象。在“奥运争光”和“全民健身”这两个关系到国家体育发展的战略上，政府的重视程度明显不同，对竞技体育投入非常巨大，呈现出资金投入的不对称性。根据广州市体育局2010年决算报表显示，2010年广州市体育局用于大众体育的支出约为1.5千万，而直接用于竞技运动项目管理、竞技体育竞赛和竞技体育训练的支出约为2.2亿，2010年广州亚运会、亚残运会比赛运行和场馆投入共136亿元。与之相比，公共体育服务的投入显得比重不足。

社会资金对公共体育活动投入不足。社会资金投入公共体育活动不足体现在社会资金对体育活动的投入偏重于竞技体育而轻视公共体育，企业对大型竞技体育赛事的赞助意愿远远高于大众体育。“2011年中国足球超级联赛”开幕式，恒大地产为举办此次活动支付了五千万元，而广州市公共体育活动一整年所得到的社会资金也只有几千万元。社会资金对竞技体育和公共体育的投入可窥一斑。并且广州市近几年每年投入公共体育服务资金的总额基本不变，没有随着近年来广州经济社会快速发展和GDP的逐年增长而增加，还未能很好地满足广大市民日益增长的公共体育需求。

1.3 公共体育服务体系内部运行协调不足

公共体育服务体系内部之间的协调联系不紧密，包括各子系统之间和单个系统内的协调不足，导致体系在运行过程中出现一些矛盾和不利因素。根据研究，公共体育服务体系的实践运行系统包括管理系统、规划系统、融资系统、供给系统、以及绩效评估系统等五个各自相对独立又有内在联系的系统。由于广州市公共体育服务体系内部协调机制尚未完善，使各运行体系和各运作部门独立有余而配合不足，在制定相关政策中往往立足本部门的立场，没有充分考虑到其他协作单位的作用和利益，造成如政策法规在执行中出现与实际情况不符合、体育场馆设施建设时缺乏考虑公共体育服务功能的现象，增加了发展过程中的内部损耗，降低了服务系统整体发展的效力。另外，公共体育服务体系在单个系统的内部运行中也缺乏有效的协调，如公共体育服务提供系统，目前在产品内容和服务内容的提供上还没有建立有效的协调机制，在政府直接提供、市场手段提供、社会合作提供及非营利组织提供等不同形式之间缺少有机的统一，使提供主体、产品内容、社会效益和服务效率等未能达到最优化。

缺少评估反馈机制是目前我国区域公共体育服务体系建设中的另一个缺失。目前公共体育服务体系尚未建立评估指标、评估方式、实施制度以及评估后的激励机制等一系列绩效评估体系，评估实施主体也含糊不清。因此，极少对公共体育活动的内容、组织、效果进行监督、评价和反馈，难以掌握目前区域内公共体育服务体系总体建设和发展的真实状况。对公共体育服务的规划、管理、产品及提供形式、融资绩效等重要方面缺少客观的评价，导致在制定区域公共体育服务体系发展规划中，缺少相应的客观参照依据而带有一定的盲目性和人为性，使得公共体育活动开展的针对性不强，无法保证区域公共体育资源发挥出最大效益。

1.4 公共体育服务指导欠高效和系统化

体育服务指导尚未形成系统化，各个指导环节上还没有在一个系统上。广州市体育局的信息网、国民体质监测中心的“体育健康直通车”网、各场馆宣传专栏、社会体育指导员等各个体育服务信息指导环节独立运作，没有形成统一的、互相沟通的信息系统化。网络信息的发布和社会体育指导员的现场指导，因缺乏沟通而显得互不相干，社会体育指导员不能及时掌握网络发布的信息，网络发布的信息有时也非社会体育指导员所需的信息资料，容易出现不同环节指导信息的冲突，或是某一信息的发放量过大而另一信息的发放量过小的现象，影响了公共体育服务指导的系统化。

公共体育服务社会体育指导员现场指导的效果仍然不高。社会体育指导员流失、工作不到位、工作积极性不高等情况时常出现，直接影响着体育活动的指导和管理。缺少系统的公共体育服务社会体育指导员的再培训制度，只有部分区县偶尔举办社会体育指导员岗上培训工作，大部分社会体育指导员得不到定期的培训学习以更新提高专业知识和指导工作能力。缺乏对体育服务指导的效果评估，最终影响了公共体育服务的发展。

2 制约我国区域公共体育服务体系建设的成因分析

2.1 环境和设计的制约使场馆资源使用效益不高

公共体育服务场馆分布不均等和利用率不高，其主要是受区域自身历史环境条件因素、公共体育场馆布局规划因素以及综合性大型运动会场馆设计因素等方面的影响。区域环境因素体现在旧城区的房屋和街道比较拥挤，居民比较集中，建设体育场馆的难度和成本均比新城区要大，这是体育场馆建设集中在新区域的一个客观因素。通过调研发现，广州市旧城区如荔湾区和越秀区目前的大型体育场馆所处的区域，都是有几十年甚至上百年历史的体育场所，旧城区的拥挤使大型体育场馆的建设会产生更大的搬迁和土地征用成本。此外，现代大型体育场馆的建设除了考虑竞技比赛外，还必须考虑附属的公共服务功能，旧城区难以挤出大量的土地来满足建设大型体育场馆以及一系列功能用地的需求。

城市体育场馆布局规划定位是公共体育服务体系发展的重要环节，场馆设施的合理布局是实现便民利民公共体育服务宗旨的先决条件。如果区域大型体育场馆设施布局的规划设计定位缺少对体育事业做整体和系统的规划、缺少区域平衡发展和今后公共体育服务的问题的考虑，缺少竞技体育场馆与公共体育服务关系的考虑，必将使区域公共体育服务体系可持续发展在场馆设施方面受到一定的制约。

综合性大型运动会场馆的建设包含场馆区域布局和场馆功能定位两个方面。由于综合性大型场馆首先须符合竞技赛事的需要，以及新旧城区建设体育场馆的难易程度因素的影响，使广州承接两届全国运动会的主场馆建在天河区，2010年广州市亚运会的主场馆建在番禺区，造成体育场馆设施集中而出现体育资源分配不均等、布局不合理的现象，达不到便民利民的公共服务目的。此外综合性大型运动会场馆的设计与建造，在功能上往往更多考虑竞技项目比赛的需要，缺乏兼顾赛后如何用于公共体育活动。政府在对场馆综合利用层面上，也缺乏将竞技场馆赛后改造纳入场馆建设规划体系中去，使目前很多场馆只具备高水平竞技比赛使用功能，而难以用于居民日常的公共体育活动。同时政府更应该明确综合性大型场馆承接大型运动会以后的属性和使用功能，致使综合性大型场馆在赛后更好地为公共体育服务。

另外，出于安全、运行成本等方面因素的考虑，中小学、高等院校，以及机关企事业单位拥有的大量体育场馆设施，还没有积极投入到公共体育服务中来。

2.2 重竞技轻群体现象影响公共体育资金的投入

“重竞技体育，轻大众体育”是我国近几十年来的普遍现象，国人把竞技体育的胜利和金牌视同国家的强大和振兴，如中国女排的精神激励着一代中国人在社会主义建设中的鼓足干劲、奋力拼搏。而竞技体育金牌所带来的巨大政绩与大众体育投入大、见效慢的状况相比差距甚远。所以，不论政府还是社会，因为竞技体育的社会关注度和影响力巨大，对其投入远远大于大众体育，使公共大众体育活动的发展始终滞后于竞技体育。但是，当举国体制下中国竞技体育的成就慢慢满足人民心里需求的时候，体育的促进大众健康本质的功能，又重新引起人们的关注，尤其是近几年全国青少年儿童的体质普遍下降，各级政府更应该意识到全民健康对国家社会经济发展的重要性，将公共体育与竞技体育放在同一位置上受到重视。

社会资金对公共体育活动投入不足的原因，主要是大多数公共体育服务的活动停留在短期活动的组织或数量的增加上，而缺乏通过服务活动使政府与市民、企业、社会之间建立起一个互惠互利的利益融合点，没有形成多层面的服务激励机制，社会力量对公共体育活动的支助得不到应有的回报，难以将社会力量兴办公共体育活动的积极性和自觉性充分调动，从而使公共体育活动多元主体的参与和支持缺乏有效长久的动力。根据公共产品的理论，公共服务的多元供给，应在政府科学有效的主导下，引入市场竞争机制的调节作用，使各种公共产品的需求与供给平衡，达到公共服务效率最优化。作为公共体育服务主导作用的政府体育部门，在引入社会力量兴办公共体育服务的机制和法规建设上还存在着不足与差距。另外，企业对体育的投入绝大部分以追求回报为目标，当资金投入竞技体育时因时间短、广告效应大而获取丰厚的回报;而公共体育活动通常是一种具有普适性、融于生活的行为，回报期长和过程缓慢，所以如何以社会责任感的角度，去引导和调动企业对公共体育活动的投入是亟待解决的一个问题。

2.3 制度和机制缺乏是体系运行协调不足的原因

公共体育服务体系因缺乏内部协调机制而使各个运行系统之间或是单个系统内的联系不紧密、协调不足，其主要原因是运作系统分属于不同的部门管理、政府对内部要素之间联系的重要性认识不足和尚未建立一整套内部协调的制度和机构。由于目前政府体制结构的制约，在公共体育服务体系实践运行的五个子系统中，其管辖部门各不相同，即使是子系统内部，也有多个部门运作管理的现象。如政府的财政和计划部门，主要规划和管理体育场馆的布局、建设和政府资金的运作;体育、文化和教育部门，主要负责体育活动的提供、开展和管理。各个部门都会根据自身的职能在公共体育服务活动中有所侧重。另外，政府对系统内部要素之间联系的重要性认识不足，没有充分认识到公共体育服务是一个由多元结合而又为多元需求服务的社会工作，没有把各个内部要素通过相应的机制科学有效的串联起来。

公共体育服务体系内部协调机制的缺乏与绩效评估系统的缺乏密切相关。目前公共体育服务体系最缺乏的是没有建立完整的绩效评估系统，致使公共体育服务过程中的产品质量、工作效率、服务能力、公众满意程度等方面都得不到分析、评议和反馈，工作开展的效果、效率、效益也没有途径去反映，体系内部协调缺少客观依据。由于受体制的影响，即使有零星的评估工作，也是由体育主管部门独立运作或是牵头组织专家进行的，政府既是“裁判员”又是“运动员”的现象司空见惯，从本质上违背了公平公正的客观性原则。

2.4 人员和内部管理的滞后导致服务指导欠高效

形成公共体育服务指导效果欠理想和欠系统化的原因，主要是缺乏内部沟通机制和组织管理不严密。例如，网络媒体信息指导、现场信息宣传指导、社会体育指导员活动指导等各个环节，尚未形成系统化的服务指导，仍然是在相对独立的情况下进行操作而缺少统一的管理、积极的沟通和有效的联系，容易造成服务指导信息分配的欠合理。信息管理机制和沟通机制的缺乏，使信息服务工作缺乏全面统筹而导致体育服务信息的发布缺乏科学性甚至产生冲突。在区域内不同形式公共体育服务指导的过程中，对服务指导效果的判定较多注重发放了多少信息和相关资料，而较少关注应该发放什么信息和信息发放后的效果如何;较多注重指导人员是否到位实施现场指导，而较少关注其指导能否得到活动参与者的满意;较多注重指导的数量，而较少关注指导的质量，从而影响公共体育服务指导的效率。

公共体育服务社会体育指导员现场指导的效果仍然不理想的主要原因是服务指导的组织管理不够严谨，没有系统有效的制度条例作保障。在对社会体育指导员的工作管理上，除了在遴选和岗前培训有较为严格的组织管理外，日常工作的管理制度不严明，管理形式比较松散，缺乏指导员工作监督制度和奖惩制度，导致社会体育指导员的管理工作效果不尽人意。社会体育指导员缺乏再培训制度也是影响公共体育服务指导效率的一个因素。政府体育主管部门目前仍然没有把社会体育指导员再培训制度的问题提到议事日程上，没有再培训制度，没有再培训要求，社会体育指导员的业务学习和知识更新仅在非组织的自主范围内进行，缺乏科学有效的管理。社会体育指导员对公共体育活动的现场指导是一项长久工作，由于区域内居民结构层次复杂，对公共体育服务的需求千差万别，使公共体育活动的产品内容、服务方式呈现出多样化需求特征。作为在信息前沿的社会体育指导员其健康理念、健身知识、锻炼方法、组织形式等内容需要不断学习和更新才能满足工作的需求。

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Analysis on the Restricting Factors of the Construction of the Regional Public Sports Service System in China——A Case Study of Guangzhou City

ZHU Zheng － yu，FU Qiang，Ma Li

(Guangzhou University of Sports ，Guangzhou，Guangdong 510500，China)

Establishing and consummating public sports service system is an important urgent problem in China.It is an important act to shift the government functions from management type to service type.According to the theory of public service，the paper analysed the construction of public sports service system.The findings found out four restricting factors of unsatisfactory arrangment，imbalance funding，absence of interiormechanism，and ineffective services.The paper also analysed the causes of these factors.

regional;Public sports services;System construction;reasons analysis

G80

A

1007－323X(2012)04－0007－04

2012－04－12

朱征宇(1961－)，男，广东台山人，教授

研究方向:体育教育训练学及体育人民社会科学

广东省自然科学基金项目