公务员分类分等绩效考核指标群组分析研究

□ 丰俊功

（北京化工大学，河北 三河 065201）

公务员分类分等绩效考核指标群组分析研究

□ 丰俊功

（北京化工大学，河北 三河 065201）

公务员分类分等绩效考核指标体系在构建愿景、层级维度、权重设计等方面正在不断完善，指标设计价值理念注重针对性和实用性，内容设计注重可量度性，结构设计注重统一性和特色性。指标设计存在的困境在于指标的重复性增加和量化过度，而且影响指标的效力因素也使指标的效度和信度降低。公务员绩效考核指标群组分析是指根据不同的指标标准，将具体的指标分为不同的类型，使其形成指标聚类，并在此基础之上展开细化分析的方法。这种方法可以对指标的均衡选取、权重分配、层次和聚类、效度和信度以及关联度分析提供有益指导。

公务员；分类分等；绩效考核；指标群组

公务员分类分等绩效考核是当前中国公务员绩效考核的发展方向，而绩效考核指标的设计和指标体系的构建直接影响到公务员绩效考核的成效。当前公务员绩效考核面临的重大问题在于，在借鉴国外绩效考核经验的基础之上，结合各地区的实际情况，各级政府、各部门制定适用本地化的分类分等考核指标体系。因此，制定合理适度的指标以及构建科学化的指标体系就成为公务员绩效考核的重要内容。

一、公务员分类分等绩效考核指标的发展现状

⒈公务员分类分等绩效考核指标体系的发展状况。绩效考核指标体系是由众多内容科学、结构合理的指标构成的整体。构建公务员绩效考核指标体系是对公务员绩效进行定量考察的重要途径，它借助于一系列的指标对公务员的行为、态度和表现进行辨识和分析，通过确定某些公务员行为、态度和表现的关键点，形成一种可量度的标准，用以判断公务员绩效的整体状况。通过设定公务员绩效考核的主要内容和指标体系，探索科学合理、简便易行的绩效考核方法和程序，合理运用绩效考核结果，实施对公务员的激励措施，进而不断地提高行政效能。

⑴绩效考核的愿景。分类分等绩效考核的愿景在于使公务员具备岗位需要的能力要求和素质要求，因此，绩效考核的指标设计基于能力导向，注重公务员的胜任力和执行力建设，并关注公务员的思想和作风状态。通过运用绩效考核这一工具，可以辨识公务员的能力状况和工作状态，并及时准确地提出改进对策，对其展开相应的培训。

⑵绩效考核的层级与维度。分类分等理念关注不同层级和不同维度的差异化，针对不同的工作岗位提出不同的具体考核内容，考核的层级是指对不同行政级别的公务员采用不同的量化指标，因为不同层级的公务员在工作导向、工作内容和工作方式上有很大的不同，所以需要结合各个层级的特点制定出不同的指标。在政府部门的处级单位中，可以将公务员分为处长/主任、副处长/副主任、科员三个层级；考核的维度方面则注重素质、作风、能力和行为的考察，并将这些维度不断细化为更具体的方面，比如：工作作风方面可以分为勤奋敬业、求真务实和团结协作等。

⑶绩效考核的指标权重设计。一般而言，在设计指标权重的过程中，都会将行政层级、系统性质和工作岗位性质考虑在内。从行政层级而言，较高行政层级公务员绩效考核的指标权重在宏观管理方面所占的分值较大，而较低行政层级的公务员绩效考核的指标权重在具体的管理能力和解决问题能力方面所占的比重较大。从工作岗位性质上来说，执法类公务员和窗口类公务员的考核权重在工作能力方面所占的比重较大，综合管理类公务员则在各个方面所占的比重比较均衡，而专业技术类公务员的考核权重则在专业能力方面所占的比重较大。

⒉公务员分类分等绩效考核具体指标设计的发展状况。随着公务员绩效考核的分类分等理念的不断深化，绩效考核的指标设计包括指标设计的价值理念和指标的内容、结构、功能以及区分度等内容，正在逐步走向精细化、科学化、规范化和法制化；绩效考核指标体系的构建也日益成熟，初步形成了各种不同的考核机制和方法。

⑴指标设计价值理念注重针对性和实用性。针对性主要体现在分类分等分岗的理念方面，而实用性则主要体现在指标设计注重胜任力、能力建设和执行力方面。分类分等分岗就是根据公务员的不同类别、不同层级和不同岗位的要求分别制定绩效考核的指标；胜任力、能力建设和执行力则是指绩效考核的指标设计的目的是量度公务员个体的能力与岗位的匹配程度，从而找出公务员的能力与岗位要求之间的差距，为公务员培训提供依据，为提升公务员的能力指明方向。

⑵指标的内容设计注重可量度性。《中华人民共和国公务员法》规定，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩，因此，指标的内容设计重点是围绕部门的愿景、公务员的思想状态、工作状态和工作能力进行设计，通过量化的权重和评分将主观性的内容转化为可量度且可检验的具体指标，从而使绩效考核指标成为具有可对比性的具体衡量分值，直观地测度出公务员个体的能力和状态。

⑶指标结构的设计注重统一性和特色性。指标结构大多数采用的是指标维度和具体细化指标并用的方式。维度主要是通用的公务员绩效考核标准框架，具体细化的指标则在通用维度框架基础之上，结合不同的工作性质和岗位分类进行设置，既保证权重和分值计算的一致性和公平性，也保证同一部门内绩效考核的可比性和同一性。

二、公务员分类分等绩效考核指标设计存在的困境以及影响指标效力的因素

⒈公务员分类分等绩效考核指标设计存在的困境。⑴追求指标之间的无缝隙导致指标的重复性增加。公务员绩效考核需要对公务员进行全面综合的考核，因此在构建指标体系的过程中，各个指标的设计不仅要有相当的针对性，而且还需要形成无缝隙的指标体系，这种无缝隙实际上是某种程度上的指标功能和内容的交叉，但是由于无法对绩效考核的各个方面进行全面认识，以及在设计过程中受主观因素的影响，在一定程度上很难对指标的重复度进行恰当的把握，从而陷入指标重复的困境。⑵追求指标的可量度性导致绩效考核陷入量化过度。设计量化绩效考核指标的目的就是实现考核标准最大限度的量化，这种量化延伸的范围甚至将定性的内容也涵盖其中，但是定性的内容比如思想道德水平，在一定程度上是很难考察的，因此指标的可量度性与不可考察性之间就产生了冲突。如果对可量化的程度把握不好，容易陷入指标量化过度的困境。

⒉影响绩效考核指标效力的因素。⑴指标的相似性与考核对象的多样性之间存在冲突。考核注重考核对象的可比性，以此实现直观的对比，因此考核的维度和具体的考核指标在设计过程中具有某种相似性，但是考核对象的工作性质和工作岗位之间存在巨大差别，体现出巨大的差异性和多样性，因此，二者之间存在一定的冲突会导致指标失效。⑵指标的标准性与岗位职责变动性之间存在冲突。指标的设计具有标准化特点，用一种近似客观的标准文本形式对某些行为、状态和表现进行描述，这种标准化虽然实现了指标的客观化，但是也随之使指标变得固定化。因为岗位是随着组织结构和组织职能的调整而不断变化的，当组织结构和职能变动时，岗位的职责也会发生变动，因此，指标的固化与岗位职责的变动性之间存在一定的冲突也会导致指标失效。⑶指标的原则性与考核实践的不确定性之间存在冲突。指标的设计是按照某种固定原则设计的，比如公平和效率的原则。但是考核实践又面临着极大的不确定性，因为考核过程中又加入的主观因素致使设计的原则无法得到贯彻，从而产生的冲突致使指标失效。⑷指标的层次性与考核标准的同质性之间存在冲突。指标的设计根据行政层级的不同设置为不同层次的考核指标，但是，由于不同行政层级考核体系的考核维度相同，因此在设计具体指标时就出现了同质性，这一做法虽然保证了绩效考核的统一性，但是却使绩效考核失去了针对性，因此，这种冲突也会影响指标的效力。⑸指标的可比性与考核内容的模糊性之间存在冲突。绩效考核注重挖掘考核对象之间的差异，通过进行比较确定公务员绩效的高低，因此指标的设计体现出一定的可比性。但在设计具体指标的过程中，指标的内容无法进行量化，只能采用定性方式进行模糊评级，这种冲突也会影响指标的效力。

三、公务员分类分等绩效考核指标群组分析

公务员绩效考核指标群组分析是指根据不同的指标标准，将具体的指标分为不同的类型，使其形成指标聚类，在此基础之上展开细化分析的方法。指标体系群组由具体的指标构成，虽然 《中华人民共和国公务员法》规定了考核的维度包括德、能、勤、绩、廉，但是并未对具体考核指标进行设计和规定，因此，各级地方政府和部门在实际操作中往往会根据实际情况进行具体指标的设计。指标的设计往往需要根据一定的原则导向进行组合，从指标内容、指标的作用、指标区分度、指标性质和指标适用范围的角度来看，可以对指标进行系统化分类，具体的分类内容参看下表。

公务员绩效考核指标分类表

⒈根据设置指标的内容，具体指标包括行为型指标、品德型指标、能力型指标、作风型指标、素质型指标、功绩型指标和事务性指标。这些指标分别以公务员的行为、道德素质、作风素质、功绩和工作量作为判断标准，比如着装要求属于行为型指标，积极维护公共利益属于品德型指标等等。根据指标的内容，可以将具体指标归于不同的类别，比如：考查工作迟到次数、会议迟到次数，可以归为行为型指标和作风型指标。这类指标的区分有助于对考核内容进行全面的梳理，防止过度考核某一方面而忽略对其他方面的考核。

⒉根据指标的作用分，包括导向型指标、区分型指标、激励型指标、惩戒型指标、约束型指标和管理型指标。一方面，这类指标是引导公务员在德、能、勤、绩、廉方面进行自我提升的指标，比如专业知识更新指标；另一方面，这些指标能够对公务员的行为和思想产生约束和引导。比如：区分型指标是指能够对不同公务员的能力和作风进行区别的指标，因此，其中的胜任指标在不同层级的公务员中表现就不同。行政执法类公务员更注重执行能力，而综合管理类公务员则更注重沟通能力和协调能力。

⒊根据设置指标的区分度，包括关键型指标、优先型指标、辅助型指标、比例型指标。这些指标在指标体系中扮演着不同的角色，比如，关键型指标是指在整个指标体系中具有核心地位的指标，属于重点考查或居于核心地位的指标。除了这种指标外，在不同的层级和不同的岗位考核指标中，还存在优先关注的指标以及构建无缝隙指标体系的辅助型指标和比例型指标。

⒋根据指标性质，包括定性型指标、定量型指标、结构型指标、绝对型指标、相对型指标、价值型指标、时间型指标。这类指标根据不同的指标性质进行划分，比如：执法完成率达到85%，这属于定量型指标；生活作风正派则属于定性型指标，而执法公正则属于价值型指标。当然，这些指标很多都是互相交叉的，并非具有严格意义的区分特点。

⒌根据指标适用范围，包括通用型指标、特色型指标、专业型指标、技术型指标、综合性指标、单一性指标。这类指标在指标体系中的范围比较广泛，比如：道德品质指标属于各个部门和公务员都需考查的指标，就属于通用型指标，而结合部门特点的指标则属于特色型指标，诸如宣传部门的发稿率。

在以上考核指标中，同一个指标可能会属于不同的类型，也可能只属于某一种类型，但是这种区分本身的意义在于使整个指标体系更加合理、有序、完整。因此，各种类型的指标在整个指标体系中并非都存在或者所占比例相同，这要根据实际情况进行分析。但是，如果在一个指标体系中，这些类型的指标中出现某种类型的指标占了绝大多数比例，那么这一指标体系就可能需要进行调整。因此，指标群组分析对研究指标体系的合理规范具有一定的指导性意义。

四、基于指标群组分析的考核指标路径优化

指标群组分析做为一种分析的方法，可以对指标的均衡选取、权重分配、层次聚类、效度信度分析和关联度分析提供有益的指导，从而达到优化考核指标的目的，因此，指标群组分析是优化指标的重要路径。

⒈考核指标的均衡选取。公务员绩效考核指标体系是一种量化的测评系统，在选取指标的过程中，会根据不同的行业领域、部门特色和岗位职责做出不同的选择。对指标进行群组分析的方法在于确定指标本身所具有的特征，量化指标群比重，从而可以选择或者规避具有某一类特征的指标。比如：如果部门要突出强调管理的规范化，可以根据群组的特征，选择体现规范化的指标群；或者工作量巨大的部门为了发挥自身的优势，可以选择事务型指标，突出部门的工作特色。

⒉考核指标的权重分配。考核指标的权重体现出了上级和部门对公务员个人要求的高低，指标权重科学合理的分配就成为指标体系构建的重要任务。目前常用的绩效指标权重方法包括层次分析法、德尔菲加权法和权值判定法等，这些方法的应用为指标权重的分类提供了合理依据，其结果也具有一定的契合度。指标群组分析方法的应用则可以确定指标体系整体的价值导向，突出岗位职责与工作内容之间的关系，也为科学的量化方法提供了一致性验证的依据。

⒊考核指标的层次和聚类。公务员绩效考核由众多相互影响、相互关联的因素构成，各因素之间的量化关系存在一定的梯次性。指标群组分析可以确定不同指标的重要程度，为指标的层次确定提供量化基础。具有相似特征的考核指标可以聚集分析，而指标群祖分析为指标的聚类提供了聚类的标准和路线图，有助于提高聚类分析的科学性。

⒋考核指标的效度和信度。考核具体指标的信度和效度作为技术性衡量标准已成为构建指标体系的重要标示器。指标的信度是对指标可信性的研究，针对公务员个人的绩效考核指标具有某种程度的可变动性，而指标群组分析则有效维系了指标之间的稳定性，使指标之间的关联度增强。指标的效度是对指标有效性的研究，指标群组分析可以通过有效的层次分析和聚类分析确定指标的可应用性。

⒌考核指标的关联度。在构建指标体系的过程中，同一考核内容体现在不同的指标中，出现了多角度、多层次考察同一内容的问题，因此既需要保持指标之间的无缝隙连接，又需要防止过度针对某项内容考核，精准考核内容的比例计算。群组分析有助于实现这一目的和优化指标之间的关联度。

五、基于指标群组分析的指标设计应用的条件性

分类分等绩效考核指标体系的构建需要考虑各种限制性条件，这样，才能在应用过程中不断改进。这种条件性主要表现在以下三个方面：

⒈现实与预期之间存在差距。目前的研究基础和科学条件使我们无法准确、清晰和完整地理解公务员分类分等绩效考核的各个方面，因此对某些方面很难提出适宜的指标，或者某些定量指标的设计存在一定的主观性。群组分析虽然能够提供一定的指导，但是仍需要与其他制度实现配套和协调。

⒉设计的理念在于选择而不在于订立标准。指标群组分析主要在于通过对指标的衡量选择出适合政府部门内公务员个人绩效考核的指标，使之能够接近于考核目标，实现改善公务员工作绩效和部门绩效的目的。因此，指标群组分析在应用过程中应注重行业、部门、地域以及工作性质和数量的差异，具体问题具体分析，以提高指标群组分析的可应用性。

⒊规范化与策略性行为。指标的构建不仅应该反映出公务员个体的绩效，还要能够获得领导的支持和公务员自身的参与，而在制定过程中，还会出现对上级的规范化要求下级使用策略性行为消极抵制指标的问题。因此，指标群组分析旨在尽可能减少策略性行为的发生，而不是通过强制规范化来要求完全统一。因此，可以在指标群组分析过程中增加必选指标和可选指标两类。

公务员分类分等绩效考核指标体系在构建愿景、层级维度、权重设计方面不断完善，指标设计价值理念、内容设计和结构设计也不断健全；但指标设计自身的困境和影响指标的效力因素也会降低指标设计的效度和信度。公务员绩效考核指标群组分析则对指标的均衡选取、权重分配、层次和聚类、效度和信度以及关联度分析提供了有益指导。这种方法可以找出制约构建绩效指标体系面临的障碍，以科学、客观的视角解决限制绩效考核指标体系的症结，因此，根据指标的不同类别、层次、性质、内容和作用对指标进行分类分组，有助于基于岗位职责构建公务员能力素质模型以及完善公务员分类分等绩效考核指标体系的构建。

［1］周志忍．政府绩效管理研究：问题、责任与方向［J］．中国行政管理，2006，（12）：13－15．

［2］周晓玮．我国公务员绩效测评的困境与原因初探［J］．理论探讨，2003，（03）：22－23．

［3］李明斐．公务员胜任力模型的构建与检验研究［D］．大连理工大学博士学位论文，2006：01－70．

［4］秦晓蕾，王强．国家公务员绩效考核指标体系实证研究［J］．南京社会科学，2006，（07）：64－68．

［5］中国行政管理学会课题组．政府部门绩效评估研究报告［J］．中国行政管理，2005，（05）：11－16．

（责任编辑：牟春野）

The Study of Indexes Groups Analysis to Performance Assessment on Classification and Grading of Civil Servants

Feng Jungong

The performance assessment indexes system of Public Servants＇Classification and Grading has been constantly perfected in terms of constructing the vision，hierarchy dimensions and weight design．Index design concepts of value pay importance to pertinences and practicability，content design pays attention to measurement，and structure design pays attention to unity and characteristics．The plight that the indexes design encounters during the development is the increase of indexes repetition and excessive quantification．Furthermore，the effectiveness factors that influence indexes decrease its validity and reliability．The group analysis of public servants＇performance assessment index means that the concrete indexes are divided into different types according to different index standard in order to make them form index clustering，and then conducts the method of refinement analysis on this basis．This method can provide helpful guidance for indexes＇equilibrium selection，weight allocation，levels and clustering，validity and reliability and correlation analysis．

civil servants；classification and grading；assessment of performance；indexes groups analysis

D630．3

A

1007－8207（2012）01－0011－04

2011－09－21

丰俊功（1980—），男，山东潍坊人，北京化工大学北方学院讲师，行政管理硕士，研究方向为公务员制度。

本文系河北省廊坊市科技局市级课题项目，项目编号：2010023097。