互联网影视产品的自制与“自治”

□常 昕

7月9日，国家广电总局和国家互联网信息办公室联合下发《关于进一步加强网络剧、微电影等网络视听节目管理的通知》（以下简称《通知》），引发热议。这是行政职能部门首次针对互联网自制影视产品出台专门规范，是影视和新媒体管理政策层面的创新举措。“新政”的出台更意味着我国互联网自制产品开始走上一条循规“自治”的道路。

政策出台背景

自媒体环境催化网络剧蓬勃发展，但制作水平良莠不齐。自媒体形态随传播技术的演进而不断带给人们崭新的感受。在Web2.0时代，视频成为网上主流的内容形式之一。视频网站提供的多元化、互动性服务具有极强的用户吸附能力，潜移默化中改变着中国人的收视习惯，对传统电视媒体和门户网站提出挑战。目前，互联网上约70%的流量来自视听节目服务。

在此条件下，越来越多视频网站开始推出品牌节目或产品吸引并稳定受众群，如优酷网推出的“11度青春”“幸福59厘米”等系列新媒体短片，因其明确的受众指向和带有先锋意识的电影制作理念吸引了大量观众。此后，随着微博及其若干微应用的普及，微电影作为一种新兴网络节目样式，其发展引人注目。到去年底，17家主要视听节目服务网站自制的网络剧、微电影达134部，总时长超过1万分钟。①

尽管媒体发展环境和节目形态的创新带来了网络剧、微电影雨后春笋般的发展，但节目数量的庞大仍不能与精品节目划上等号。“个别网络视听节目服务机构社会责任意识、文化担当意识不强，导致部分节目存在内容低俗、格调低下、渲染暴力色情等问题；网络视听节目服务业的管理滞后于发展，还比较薄弱，亟需加强。”②因此，基于公众对优质网络自制剧集和微电影等文化产品的需要，也出于互联网视听行业发展环境优化的考虑，《通知》的出台预示着网络自制剧集和微电影产品走上了由量到质的转型之路。

广电总局影视剧政策的细化和延伸。此次政策监管的对象是网络自制剧集及微电影，是网络与影视剧的嫁接产品。这也是广电总局首次就互联网影视产品出台规范性文件，政策步伐紧跟新兴网络文化业态。

1999年，国家广电总局出台《关于加强通过信息网络向公众传播广播电影电视类节目管理的通告》（以下简称《通告》），这是广电总局首次就借助互联网信息平台传播广播电影电视作品的行为出台行政规范。当时正处在互联网发展的初级阶段，职能部门对这一领域的行政约束能力正在建设当中，所以《通告》更多的是通过限制行业准入和节目内容的方式，从整体上对互联网播出的传统媒体内容划了一个“大框架”。

2004年，国家广电总局出台《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》（以下简称《办法》），明确提出“国家鼓励地（市）级以上广播电台、电视台通过国际互联网传播视听节目”，③但并未表明对网络媒体本身从事视听节目传播的态度。该《办法》首次明确提出“用于通过信息网络向公众传播的影视剧类视听节目，必须取得《电视剧发行许可证》《电影公映许可证》。”④但并未将许可证申请主体限制为传统媒体，从而给网络媒体或机构从事影视视听传播提供了空间。此外，《办法》还从内容监管的角度提出了要求：“持证机构应建立健全节目审查、安全播出的管理制度，实行节目总编负责制，配备节目审查员，对其播放的节目内容进行审查。”与1999年的《通告》相较，《办法》体现出行政管理层面对互联网视听传播的态度趋向宽容，尽管在操作性上仍存在模糊之处，但文件的监管力已涉及准入、内容、审查及罚则等若干面向。

2007年，广电总局会同信息产业部出台《互联网视听节目服务管理规定》（以下简称《规定》），该《规定》从2008年1月31日起施行至今。《规定》以互联网视听节目服务运营和提供商为监管对象，明确提出了互联网视听节目的概念，并在2004年《办法》的基础上补充了罚则内容，将违规行为和处罚措施一一对应，具体且明确。《办法》单独提及播客和视频分享内容，明确其责任负责方为互联网视听节目服务单位的主要出资者和经营者。同时，《办法》首次提出了“自办网络剧（片）类服务”的概念，认可该类视听服务在互联网上的传播，但指出提供该服务的机构应持有广播电视节目制作经营许可证。

多次出台、更新监管政策意味着职能部门对网络新生业态，尤其是互联网视听传播的关注和跟进。依据2007年出台的《互联网视听节目服务管理规定》，近期，国家广电总局和国家互联网信息办公室联合下发的《通知》，将互联网视听内容当中的网络剧和微电影拆分出来，专门就此出台审核和管理规范，制度上的针对性和延续性得到体现。

国家互联网信息办公室在政策层面的亮相。长期以来，国新办、工信部、文化部、新闻出版总署、广电总局等十余部委相关部门，分别负责互联网站的审批、经营项目及内容管理等，分工不明，权属混乱。2011年5月，国家互联网信息办公室的成立打破了这一局面，其成立后集中统一“负责网络新闻业务及其他相关业务的审批和日常监管，指导有关部门做好网络游戏、网络视听、网络出版等网络文化领域业务布局规划”。管理权限和部门的整合统一，有利于操作上的统筹协调和实际监管中效率的提高。

从具体职责上看，国家互联网信息办公室主要负责“落实互联网信息传播方针政策和推动互联网信息传播法制建设，指导、协调、督促有关部门加强互联网信息内容管理，负责网络新闻业务及其他相关业务的审批和日常监管，指导有关部门做好网络游戏、网络视听、网络出版等网络文化领域业务布局规划”。⑤我们看到，此次协同广电总局出台针对网络自制剧集和微电影的《通知》，正是国家互联网信息办公室在管理规制上的一项重要举措，既是其对互联网信息内容审批和监管职能的具体体现，更是着重以网络视听为对象，对我国网络文化的建设提出了要求，指出了方向。

解读《通知》的约束力

鼓励发展+坚持导向：国家对网络视听节目的基本态度。互联网传播从来都是一把双刃剑。“作为面向社会大众的文化产品，如何既能顺应互联网发展的规律和特点，又能坚持正确导向和传播主流价值，这是政府管理部门制定政策的立足点。”⑥广电总局新闻发言人的这番表态十分明确地指出了出台这项专门性互联网新规的“良苦用心”：一方面国家希望通过提供更多更好的互联网视听节目服务，不断丰富人民群众的精神文化生活，为公众尤其是青少年成长创造良好的网上空间；另一方面，寄希望向公众奉献优秀的互联网视听产品，需要互联网视听服务的发展坚持正确导向，把社会效益放在首位，弘扬体现时代发展和社会进步的思想文化。我们看到，《通知》延续了总局此前下发的若干规范性文件的基本态度，明确提出，国家鼓励生产制作优秀的网络剧、微电影等网络视听节目。与此同时，《通知》也鲜明地提出了若干具体要求，旨在从审查、播出等操作层面引导网络剧、微电影等新兴互联网视听形态的健康发展，防止不良节目占据互联网播出的时间和空间。

自审+自治：《通知》的核心措施。诚如前文所述，本《通知》的政策依据——《互联网视听节目服务管理规定》中曾有一项条款对网络视听节目内容的责任人进行了规定：“互联网视听节目服务单位主要出资者和经营者应对播出和上载的视听节目内容负责。”⑦在这项条款的基础上，《通知》着重对网络剧、微电影等视听内容的把关责任进行了细化：“一是互联网视听节目服务单位按照‘谁办网谁负责’的原则，对网络剧、微电影等网络视听节目一律先审后播；二是网络视听节目行业协会组织开展行业自律；三是政府管理部门依法对业务开办主体进行准入和退出管理。”⑧应该说，这几项具体要求对互联网视听服务主体、行业协会和职能部门的自我管理和自我约束能力提出了更高的要求。

新政出台后，活跃在中国互联网市场上的几家视听服务提供商做出了不同的反应。据媒体报道，优酷、腾讯等企业的负责人表示，由于其自制剧集在创作初期就进行了审核，所以新政的出台不会促其增加内容审核成本；乐视网原创中心的负责人则慎重表示称将会在原有审核人员基础上加强审查的维度；而凤凰网则在《通知》下发后，重新审核了已有的网络剧和微电影内容，并下线了几部微电影作品。⑨面对突如其来的新政，服务商有的镇静自若，有的谨慎观望，有的亡羊补牢，总体上对政策体现出支持和重视的态度，也体现着政策本身强化自审、自治原则的及时性和必要性。

一证走天下+无证向后退：准入门槛抬高后的尴尬。合理的进入与退出机制一向是行政法规体现约束力的最好手段。《通知》对网络剧、微电影的准入退出机制源自2004年国家广电总局出台的《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》。该《办法》的一项重要内容就是阐述互联网视听节目的业务许可，并重点提出“从事信息网络传播视听节目业务，应取得《信息网络传播视听节目许可证》（以下简称《许可证》）。”⑩而这一要求在2007年出台的《互联网视听节目服务管理规定》中得到了延续，《规定》还进一步提出除了需持有《许可证》外，“从事自办网络剧（片）类服务的，还应当持有广播电视节目制作经营许可证。”

此次，《通知》要求政府管理部门依法对业务开办主体进行准入和退出管理，相关许可证照势必成为行政执法的首要依据。这也意味着早先取得许可证照的服务提供商将顺利越过准入门槛继续相关业务，而无证从业者或一直善打擦边球的机构或个体将难过证件关卡而被拒之门外。

于是，我们看到，一大批活跃在网络自制剧和微电影平台上的草根创作者对新政的反应要远比视频商业机构激烈。尽管他们面前仍有两条出路：一是自行办理许可证照；二是挂靠在有资质的机构名下进行创作。但不管走哪条路，都将面临制作成本加大、人员短缺、周期拉长等困境，业务准入门槛的抬高的确令之忧心。

作为以网络自制剧和微电影为对象的一项专门性规范，《通知》的出台在很大程度上意味着行政层面对网络影视文化传播的监管走向细致和具体，其一方面体现出对互联网发展中的创新元素和业态的尊重和包容，另一方面又从社会主义文化观的角度对传播内容进行引导和规范。对网络自制剧和微电影服务行业而言，《通知》所提出的自审原则是一定程度上的“自治权”的下放，而严格的准入和退出机制也将带来行业系统的资源整合和行业格局的清晰化。在整个链条的末端是愈发庞大的互联网受众，他们正在期待互联网环境的日趋净化和原创影视的创意与精彩。

注释：①②国家广电总局副局长田进在第三届中国国际新媒体短片节新媒体高峰论坛上的主旨演讲。

③④⑩分别见《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》第五条、第十七条、第六条。

⑤见新华网消息《国家互联网信息办公室设立》，http://news.xinhuanet.com/politics/2011-05/04/c_121375571.htm。

⑥⑧见国家广电总局新闻发言人就《通知》答记者问，http://www.sarft.gov.cn/articles/2012/07/09/20120709192643470722.html。

⑦见《互联网视听节目服务管理规定》第十八条、第九条。

⑨中国经济网消息，《网络剧和微电影准入门槛提高：业内称通过率仅5%》