民主发展、合法性与治理绩效＊：对五类乡镇制度创新模式的比较分析

马得勇 王正绪

20世纪90年代以来， “民主理念的传播和全球化体系造就了地方的复兴”［1］，地方政治的发展成为新时期各国政府和民众关注的一大焦点。中国的地方政治发展作为政治体制改革和政治发展的重要组成部分，一直都是政治学界研究的热点。改革开放以来，农村基层政治发展屡屡出现创新和突破。从1998年四川省遂宁市市中区步云乡的 “公推直选”开始，中国乡镇基层民主发展至今已经走过了十余个年头。如今，乡镇基层民主有哪些新的进展？存在什么样的问题？如何定位和评价这些发展模式？大多数有关乡镇民主发展和治理的研究认为，基层乡镇民主发展和治理创新对提高基层政府治理能力、防止腐败、提高政府合法性以及村民民主素养具有积极影响。

本文首先简要回顾我国基层民主政治30多年来的发展及学术界对这些民主和治理的制度创新的争论；然后，根据一次大规模实地调查获得的资料数据来评估乡镇一级民主改革和政府创新的后果，即这些制度创新对政府的合法性、基层政府治理绩效的影响。

一、乡镇基层民主发展的简要回顾

当代中国的基层民主发端于20世纪80年代，人民公社体制在改革开放以后逐渐被现在的 “乡村”体制取代。“乡”成为地方政府的基层政权，“村”则演变为村民自治组织。全国不少地方出现了村民选举村长或村委会主任的现象。1988年，颁布了 《村委会组织法 （试行）》，这可以说是中国基层民主甚至中国民主发展的整体进程中的重要一步。这一年，在四川、深圳等地不约而同地实行了村民直接选举乡镇长的试点。

在乡镇政府体制变迁中，受到舆论和学术界广泛关注的有1998年四川省遂宁市市中区布云乡采取的 “公推直选”乡长、1999年广东省深圳市大鹏镇 “三票制”选举乡镇长、2004年江苏省宿迁市的乡镇长、乡镇党委书记差额直选、云南省红河州乡镇领导选举改革、湖北省咸宁市咸安区实行的乡镇党政领导班子改革、浙江省台州市温岭的 “民主恳谈会”、四川省成都市新都区乡镇党委书记公推直选等案例。

乡镇基层民主改革与创新得到了国内外学术界的广泛关注。从首个乡镇长公推直选试验开始，就有学者持续跟踪调查①李凡、何包钢、杨雪冬、赖海榕、赵树凯、徐勇、郎友兴、李连江、史卫民、刘亚伟、黄卫平、肖唐镖、郭正林、任中平等发表了大量的研究成果。，其影响范围已经超越学术界，受到舆论和政界的关注。可以说，如果乡镇基层民主选举改革在过去的十多年里从小心谨慎地 “摸着石头过河”到现在社会各界可以毫无忌讳地来谈论这一话题，除了各地方积极地实践和探索外，学者和舆论的作用也功不可没。

目前中国乡镇基层民主发展在制度层面的创新或者改革，其总体特征是在传统的干部任用制度、政府决策过程中增加了民主的分量。比较有代表性的制度创新是乡镇领导干部的 “公推直选”（也称 “公推公选”）。杨雪冬和托尼·赛奇把这一制度创新概括为从 “竞争性选拔”到 “竞争性选举”的转变。［2］赖海榕则将其概括为 “半竞争性选举”，因为他认为这一制度创新并非民主国家实施的选举式民主，而仅仅是在原有的制度基础上做了一些改进，增加了民主的分量。［3］增加村民投票的环节是一个不小的突破，其积极意义不可低估。

在决策制度层面，浙江温岭的 “民主恳谈会”是另外一个广受舆论和学界关注的制度创新。何包钢、郎友兴等从 “协商式民主”的角度，对 “民主恳谈会”在民主理论和实践方面的意义给予了积极评价。②参见 何包钢、王春光：《中国协商民主：个案研究》，载 《社会学研究》，2007（3）；郎友兴：《商议式民主与中国的地方经验：浙江省温岭市的 “民主恳谈会”》，载 《浙江社会科学》，2005 （1）；Fishkin，James，Baogang He，Robert C.Luskin and Alice Siu.“Deliberative Democracy in an Unlikely Place：Deliberative Polling in China”.British Journal of Political Science，2010 （1）。不过，从我们近期对温岭两个乡镇的民主恳谈方面的调查情况来看，其重点在 “决策民主”，对原有干部任用体制的“改进”程度与公推直选相比要低一些。③何包钢等学者参与和研究的泽国镇情况可能有所不同，该镇参加民主恳谈的村民代表是通过随机抽样产生的。但我们也了解到泽国镇的例子在温岭只属于个案。

二、如何评价乡镇民主发展与制度创新

现有的研究，对村民自治、乡镇长或党委书记直选以及温岭等地的民主恳谈会等制度创新基本上给予了比较正面的评价，肯定了 “公推直选”民主试验的政治意义。多数学者认为，乡镇基层的民主实践是自村委会选举之后基层民主的进一步发展，是整个中国政治体制自下而上深化民主政治的体现。④参见赖海榕：《中国农村政治体制改革：乡镇半竞争性选举研究》，北京，中央编译出版社，2009；黄卫平、陈家喜：《中国乡镇选举改革研究》，北京，人民出版社，2009；俞可平：《治理与善治》，北京，社会科学文献出版社，2000；Li，Lianjiang.“The Politics of Introducing Direct Township Elections in China”.The China Quarterly，2002 （171）；Pei，Minxin.“Is China Democratizing？”Foreign Affairs，1998 （1）。但是事实上，十多年来，以“公推直选”为代表的乡镇基层民主发展并不一帆风顺。从第一个乡镇开始尝试直选试验开始，对于要不要进行这样的制度改革一直都存在争议。潘维教授认为，基层政府搞公推直选政府领导的民主发展模式并不能解决当前农村面临的贫穷、公共服务水平低、政府合法性等问题。⑤参见潘维：《质疑 “乡镇行政体制改革”：关于乡村中国的两种思路》，载 《开放时代》，2004（2）；潘维：《治理腐败的原理：兼论竞争型选举不能治腐败》，载 《观察与交流》（北京大学中国与世界研究中心主办），第六期 （2007-06-30）。根据其他学者的研究和我们的实地调查发现，不管是搞过竞争性选举的乡镇还是没搞过类似试验的乡镇，多数基层政府工作人员并不认为公推直选等形式的民主改革是一个很好的尝试，不赞成乡镇搞公推直选的理由很多，比如，基层搞选举要花费不少经费、村民的民主意识过低、当选人能力未必是最强的，等等。那么，如何来评估一种制度创新或改革是不是 “与时俱进”、合乎时宜？评价基层民主选举改革的标准是什么？

我们认为，对乡镇基层民主发展与治理创新的评价，至少有两个方面是不可或缺的：第一，乡镇一级的民主选举和制度创新，是否对政府特别是地方政府的合法性产生了积极影响？第二，乡镇一级的民主选举和制度创新，是否对乡镇政府的治理水平产生了积极影响？

民主制度的根本目标，或者说终极目标在于解决政治合法性的问题。合法性指一个政权、政权的代表是否获得了民众的认可，它表现为 “民众愿意或者义务服从政府权威的一种情感 （价值的合法性），并将这种情感转化为实际的服从政府规定和法律的行为”［4］。一项制度如果缺乏合法性，也就是说缺乏民众的支持，不管是专制的或是民主的，那么它的适宜性就值得怀疑，其生命力也未必持久。改革开放以来，基层乡镇政府的政治合法性呈下降趋势，基层政府在老百姓心目中的威信不断下降，有些地方出现严重的 “合法性危机”。能否重获或者提高政治合法性，应该成为评价制度变革效果的一个重要指标。从功能主义角度看，通过引进民主制度或者在制度中增加民主分量的方式获得合法性，也可以看做要不要引进民主 （或者说引进民主是否合乎时宜）的一个衡量标准。

事实上，从合法性角度分析中国的政治发展、评价基层民主已经在学界有了不少的研究。此前的研究表明，村级民主的实行，提高了村民对现有政治体制的支持，从而增加了现有体制的合法性。①参见根特·舒伯特、陈雪莲：《当代中国的村选：政治合法性的新生成空间？——来自梨树的经验》，载何增科、托马斯·海贝勒、根特·舒伯特主编：《城乡公民参与与政治合法性》，北京，中央编译出版社，2007；何增科：《地方政府创新：从政绩合法性走向政治合法性》，载 《中国改革》，2007 （6）；Schubert，Gunther.“One-party Rule and the Question of Legitimacy in Contemporary China：Preliminary Thoughts on Setting up a New Research Agenda”.Journal of Contemporary China，2008 （54）；Kennedy，J.John.“Legitimacy with Chinese Characteristics：‘Two Increased，One Reduction’”.Journal of Contemporary China，2009 （60）。乡镇基层民主和创新是否同样增加了政治合法性？赖海榕认为乡镇半竞争性选举制度改革增加了乡镇政府的合法性。然而，对合法性的研究和分析，必须建立在普通民众对政府的支持和评价之上，也就是说，村民对政府的支持程度或者信任程度是衡量一个政府的合法性的基本指标。没有基于大规模调查基础之上的研究和分析，对政府的合法性的评估结果就难以服人。

在中国，与国家层次的民主不同，地方层次的民主发展似乎更多的是为了解决治理问题而非满足民众对民主的价值追求。诸如 “缓解治理危机”之类的工具性目标要比 “满足民众对民主的追求”这样的价值性目标更有可能成为基层民主发展和制度创新的驱动力。而不少反对基层搞竞争性选举的学者的理由恰恰是从民主的工具性价值来考虑这一问题的，他们认为搞选举并不能解决基层政权的治理危机。［5］因此，从治理 （或者政府绩效）角度来评估基层民主和制度创新的后果是必不可少的。

不少学者主张，村级选举的实行，增强了农村领导的责任心；村务公开等制度的建立，提高了村级治理的水平。②参见 Manion，Melanie.“The Electoral Connection in the Chinese Countryside”.The American Political Science Review，1996（4）；Su，Fubing，and Dali Yang.“Elections，Governance，and Accountability in Rural China”.Asian Perspective，2005 （4）；王淑娜、姚洋：《基层民主和村庄治理：来自8省48村的证据》，载 《北京大学学报》（哲学社会科学版），2007（2）。然而，乡镇政府毕竟不同于村委会，对于乡镇层次的制度创新给基层政权的治理水平带来了多大的改善，目前并没有系统的分析。基层民主发展对政府治理水平的影响，不仅要看其对政府权力结构的影响，对乡镇干部素质的提高和腐败行为的遏制，而且也要看普通村民在多大程度上 “感受到”了这种效果。正是基于这样的考虑，我们对政府治理水平的评估，更多的使用了 “主观性”指标 （村民的主观感受）而非 “客观性”指标 （经济发展水平、公共设施水平、干部素质高低、腐败发生率等）。

总体来看，现有的研究存在的不足之处主要集中于两个方面：首先，多数分析对 “公推直选”等制度创新缺乏系统性评估。截至目前，国内尚没有对乡镇不同类型的制度创新及其效果进行详细和精确的分析。其次，这些对制度创新后果的评估忽略了民主的主体——公民对制度创新的评价。正是基于以上考虑，我们的研究对普通村民如何看待制度创新、如何评价制度创新的效果给予相当重的分量。本研究就是通过田野工作采集到的问卷调查数据，着重从政治合法性和政府服务绩效两个方面来评价乡镇基层民主发展及制度创新。

三、研究设计和田野工作

（一）调查点的选取

为了能够了解乡镇基层民主发展的真实情况，本研究项目组在2008年7月开始后的近3年时间里，在全国范围内选取了24个乡镇 （街道），收集了大量一手资料。在正式展开调查之前，我们在湖北省、河北省的两个县级市各选取两个乡镇，在天津市近郊选取一个乡镇进行试验性调查。通过这5个乡镇的调查，我们积累了一些如何进行田野调查的经验，修改了调查问卷和访谈内容。2009年7月，我们正式展开了10个省市、24个乡镇的调研工作。

关于调研点的选取，考虑到联系调研点的难度、经费限制等因素，我们未能采取严格的抽样调查方法。为了便于比较，我们刻意选取了一部分曾经进行过基层民主改革或者行政体制创新试验的乡镇，其他乡镇则作为参照，根据 “方便安排调研”的原则选取。这24个乡镇分别位于北京、天津、河北、河南、甘肃、四川、云南、湖北、浙江、江苏。

（二）问卷调查的可信度

虽然国内很多机构和学者都做过各种问卷调查，但由于问卷调查方法的差异，调查的可信度也存在很大差异。美国学者曼宁曾抱怨中国的学术性社会调查 “在调查方法上提供的信息过少，以至于无法判断调查的质量好坏”［6］。在此次问卷调查过程中，我们也感受到，问卷调查的任何一个细微环节都会影响问卷的可信度，造成调查结果大相径庭。因此，我们对调查的每个环节严格控制，以防调查数据的失真。为此，课题负责人作为调查组成员之一，全程跟踪所有乡镇的调查，并且作为调查员亲自参与了所有乡镇的村民问卷调查。①目前国内学术机构和学者实施的全国性大规模问卷调查，研究者作为调查员亲自参与并且全程陪同和跟踪整个调查的情况并不常见。尽管如此，我们仍然不能宣称此次调查数据百分之百客观、真实和可信，但可以保证此次调查至少是最接近现实情况的调查之一。

（三）调查内容

此次调查，收集的资料主要包括三部分：一是各个乡镇社会、经济、人口、地理、政府等方面的基本信息以及当地的社会治安、政府公共服务、村民社会福利与社会保障、乡镇政府体制改革、社会问题等方面的情况。这部分信息主要通过与乡镇党委书记、乡镇长等熟悉本地情况的乡镇领导干部的深度访谈来获得。二是在每个乡镇选取2～3个村，随机入户，以问卷调查的方式调查100～110户 （每户一人）的村民。最终，我们收集了以村民为对象的有效问卷2 613份 （含试验性调查的问卷）。三是在每个乡镇以问卷调查形式调查10～20名乡镇政府工作人员，问卷内容与村民问卷内容大同小异，最终收集到以乡镇工作人员为对象的有效问卷343份。

四、乡镇民主发展评估：合法性与治理绩效

我们将调查数据按照不同的制度创新的类型分为几组：无制度创新组 （11个乡镇）、咸宁政改模式 （4个乡镇）、雅安政改模式 （2个乡镇）、温岭民主恳谈模式 （2个乡镇）、宿迁政改模式（2个乡镇）和公推直选模式 （3个乡镇）。在本研究所调查的几种制度创新模式中，虽然雅安和宿迁模式在媒体报道中均被视为 “公推直选”，但是在我们的调研中了解到，雅安目前已经废止了公推直选 （至少在我们调研过的两个乡镇都不存在公推直选），宿迁的乡镇领导干部选拔过程中虽然也有村民代表参加，但是范围很有限，并不存在大范围的村民投票推荐候选人的程序。因此，将这两类模式归为 “公推直选”并不客观。另外，根据现有研究和我们的调研情况来看，“咸宁政改”主要是进行了乡镇管理体制改革和机构改革，在乡镇领导干部选拔过程中虽有村民代表参加，但范围和作用也相当有限。在本研究中被归为 “公推直选”模式的3个乡镇分别属于云南省红河州石屏县、四川省成都市新都区和眉山市彭山县，这3个乡镇都在近3年内乡镇长或党委书记产生过程中举行过大范围的村民投票（或党员投票）。

分类具体情况参见表1。

表1 制度创新分类

（一）制度创新是否提高了政府的合法性？

测量政治合法性可能需要建立一套复杂的指标体系，涉及政治系统的构成和运行方式及其所依据的意识形态基础是否合乎正义和情理，涉及民众对政治系统输入、政策过程和输出 （政策结果）的认可程度。［7］这样的测量指标虽然全面，但是数据的收集工作量很大。国内外学术界一般用一个更为简便的指标，即以政治信任来测量政治合法性。因此，我们选取了两个指标测量政治信任，一个是民众对乡镇政府的信任度，该指标是测量人们对距离自己生活较近、具有实际感受和互动的政府的信任，该指标可称为 “具体的政治信任”，衡量 “具体的合法性”；另外一个是民众对中央政府的信任，该指标是测量人们对距离自己生活较为遥远的、没有实际感受和互动的政府的信任，即 “抽象的政治信任”，以衡量 “抽象的合法性”。由于每个乡镇中涉及乡镇政府信任的调查中存在不少回答 “不知道”的受访者，因此，我们的调查结果也包含这一回答的比例。

通过分析可以看到，24个乡镇的民众信任乡镇政府的平均比例为57.9%，不信任的比例为28.5%，“不知道”的比例为13.6%。对乡镇政府的信任除了公推直选组信任度 （66.6%）明显高于其他各组外，其他各制度创新组的信任度均低于无创新组的58.2% （见表2）。咸安组的信任度最低，为53.6%。各组中公推直选组的不信任度也是最低的，只有20.5%。以上分析结果显示，除了公推直选的制度创新之外，其他类型的制度创新并没有显著提高乡镇政府在民众中的信任度，反而较无创新组更低。通过单因素方差分析 （ANOVA），我们发现无创新组和其他所有创新组之间的信任度均有显著差异 （P＜0.05），公推直选组与其他4个创新组之间也存在显著差异 （P＜0.05），但是另外4个创新组的平均信任度不存在显著差异 （P＞0.05）。对产生这一调查结果的原因可能需要更为系统的分析，但是这一结果至少说明，并非所有制度创新在提高基层政府合法性方面都是有效的。

表2 村民对乡镇政府的信任度

在民众对中央政府的信任方面，民众对中央政府的信任度普遍较高，平均信任度为79.3%，不信任的比例为4.3%，选择 “不知道”的比例为16.5%。村民对中央政府的信任比例比对乡镇政府的信任比例高21%，不信任的比例低24%，“不知道”的比例大体相似。从各创新组具体情况来看，对中央政府信任度最高的是宿迁地区，为83.7% （见表3）。单因素方差分析 （ANOVA）检验的结果显示，各制度创新组与无创新组在中央政府信任方面无显著差异。

表3 对中央政府的信任度

此前的大量调查和研究均显示，随着经济社会的现代化和民主化，民众会变得越来越 “挑剔”［8］，对政府的信任也随之降低，但目前中国民众对政府的信任在全世界范围内仍然属于少有的几个信任度最高的国家。①有关调查可参考密歇根大学英格尔哈特 （Ronald Inglehart）教授主持的World Values Survey的调查结果。该调查数据见：http：／／www.worldvaluessurvey.org。研究成果参见：Wang Zhengxu.“Before the Emergence of Critical Citizens：Economic Development and Political Trust in China”.International Review of Sociology，2005，Vol.15，pp.155-171。

根据本研究的分析结果，村民对中央政府的信任度要远远高于对乡镇政府的信任度，这表明，越是基层政府，政治合法性越低。该结果与此前学者的研究结果一致。②参见Li Lianjiang.“Political Trust in Rural China”.Modern China，2004（2）；胡荣：《农民上访与政治信任流失》，载 《社会学研究》，2007 （3）。

我们可以看到，制度创新对中央政府的合法性影响很小。对乡镇政府的合法性的影响依不同制度创新类型而有所不同，但只有公推直选类型的制度创新明显地提高了乡镇政府的合法性，其他制度创新则不明显。那么，有没有这样一种可能，即，在那些实行过制度创新的地方，在制度创新前的信任度低于正常水平，制度创新之后的信任度已经提高到了正常的水平？这种可能性是存在的，但由于没有跟踪数据，我们无法给出确切答案。当然，也不能理所当然地认为实行过制度创新的地方比没有制度创新的地方的政治信任度更低。

（二）制度创新与公共服务水平

要全面衡量政府治理能力和水平同样需要一套指标体系，有学者曾经就如何评价和测量中国政府的治理水平设计过一些指标体系。③参见 马得勇：《测量治理：国外的研究及其对中国的启示》，载 《公共管理学报》，2008（4）；何增科：《中国治理评价体系框架初探》，载 《北京行政学院学报》，2008（5）。

我们认为，把政府公共服务水平作为衡量政府治理水平的一个主要的指标是适合的，因为服务于人民是政府的最终价值，通过民众的评价，可以直接了解到政府服务水平和能力。

这里选取了一个问项作为评价指标，经过整理后我们得到了各乡镇民众对乡镇政府的满意度（见表4）。

表4 制度创新与乡镇工作的满意度

从调查结果可以看到，对政府满意度最高的是公推直选组，满意度达71.1%。其他依次为宿迁政改 （61.1%）、民主恳谈 （57.7%）、雅安政改 （48.3%）、咸安政改 （45.6%）。无制度创新组为59.1%，接近于平均水平 （57.7%）。如果从不满意的角度看，公推直选组不满意度最低（19%），雅安政改组最高 （46.3%）。这一结果显示，并非所有类型的制度创新都会改善地方政府的公共服务水平。

单纯比较人们对各乡镇工作的满意度或许还不足以评价制度创新的后果，因为如果制度创新乡镇的民众原本对乡镇政府就存在较多的不满，那么虽然制度创新可能提高了人们对政府的满意度，但是这种提高也许还未达到一般乡镇的水平。因此，要考察制度创新的后果，我们可以将同一乡镇在制度创新前后的政府服务水平进行比较，以衡量制度创新对政府服务水平的提高是否具有影响。但是，由于目前尚没有这些乡镇以往的调查数据，我们设计了一个次优的替代性指标用来测量各乡镇民众对乡镇工作的改进程度 （见表5注）。

表5 制度创新与乡镇政府服务水平的提高

根据调查结果，有75.5%的受访者认为乡镇政府的服务水平比10年前有了提高，公推直选组明显高于其他各组，达到83.7%。其他制度创新组之间存在微弱差异，但是都高于无制度创新组 （72.6%）。8.4%的人认为政府的服务和10年前一样，6.4%的人认为政府的服务比10年前变差了，另外有9.7%的人选择了 “不知道”。值得一提的是，认为 “政府服务水平比10年前变差了”的项目中，无制度创新组的比例是最高的，达到8%。

综合上述分析，我们认为，总体来看，村民对乡镇政府的工作是满意的，目前乡镇政府的整体服务水平比以往有了很大改善。各种制度创新环境下乡镇政府服务水平存在差别。除了公推直选比较明显地提高了政府公共服务水平外，其他各制度创新模式在提高政府服务方面的正面影响是微弱的。

因此，乡镇政府服务水平的整体改善除了基层民主发展和制度创新的影响外，可能存在其他重要的影响因素，比如乡镇干部整体素质提高、上级政府对乡镇政府的要求和压力、农业税的取消等。对此，有必要加以详细分析。

五、我们需要什么样的制度创新？

基层乡镇体制改革或者制度创新被许多学者看做是基层民主发展的一个新阶段，大多数学者和社会舆论对各类制度创新之所以加以称赞，是因为在他们看来，通过制度创新可以提高基层政权合法性、提高政府公共服务水平、扩大村民的政治参与范围。

本研究中所涉及的制度创新试验点都曾经备受关注，但是根据我们的调查，大部分制度创新的政治效果并不明显，有些创新点甚至不如一般乡镇。对此，我们也许不应简单将其解读为这些制度创新是失败的。

在调查中，我们了解到，在制度层面，尽管中国的乡镇基层民主发展在十多年的时间里从范围和数量上来讲都取得了较大发展，但从巩固角度看进展则相当缓慢。公推直选等基层政府体制创新在各地方有的被取消，有的则被修改以适应原有体制，有的公推直选则被媒体或舆论误读（并非真正意义上的公推直选）。多数试点已经回归到了原来的制度，不少制度创新甚至沦为 “民主秀”，在吸引了媒体、学界和上级政府的关注之后便偃旗息鼓了。民主可以在任何条件下发生，但是，衡量一个国家、一个地区的民主发展程度，不仅要看民主是否发生过，而且要看民主是否得以巩固。缺乏稳定性的制度创新不仅不能有效提高基层政府的合法性、改善地方政府的公共服务水平，反而可能会导致民众对制度创新失去信心，造成民众与政府关系的疏离。

鉴于目前基层地方政府在民众中的政治支持度日益下滑，甚至出现 “治理危机”和 “合法性危机”，对中国农村或基层社区的制度创新的探索，需要考虑这些制度是否有助于解决基层政府的执政合法性并进而增加公民对更高层次的政府乃至整个政治系统的支持。这些制度创新要达到这一目标，不仅依赖于制度创新本身，而且依赖于政府和民众之间的沟通渠道是否畅通、政府决策是否透明。本研究也发现，在各种制度创新模式中，公推直选模式在提高乡镇政府合法性、公共服务水平和村民政治参与意愿方面均有明显的正面效果。为什么会有如此差异？据我们的观察，公推直选组与其他制度创新存在一个显著的结构性差异：其他创新虽然增强了乡镇领导产生机制中的竞争性，却忽视了这一过程中民众的广泛参与，而公推直选则兼顾了候选人的竞争性和公众的参与性。增强候选人的竞争性有助于选拔或选举出有能力、素质高且清廉的乡镇领导，但是由于公众的参与不够，政府和民众之间缺少沟通渠道，因此政府治理的改善未必能够转化为普通群众对基层政府的信任和支持。我们认为，要提高基层政府的执政能力和合法性，那么必须同时在竞争和参与两个方面保持平衡发展。当然，如果大范围实行公推直选，贿选等负面因素自然也会出现。对此需要进一步研究和分析。

西方国家从精英民主过渡到大众民主阶段曾经历了漫长的历史发展过程，然而在后发民主国家，这一历史过程所需要的时间由于民众的民主意识的快速增长被大大缩短了。因此，排除大众参与的精英式民主制度也好，选贤任能的中国传统的官吏选拔制度也好，在当下都难以为政府提供足够的合法性。今后的乡镇体制改革，增加乡镇领导干部产生过程中的竞争性无疑是重要的，但是如果这种竞争排斥了广大民众的参与，那么它在提高基层政府的合法性、提高政府服务水平等方面的正面作用会被削弱。同时，中国的基层政治体制改革，或许也需要和国家整体政治体制改革相结合。国内学者对中国的 “民主为什么不能只从基层开始”做过较为详细的分析。［9］郑永年指出，如果民主选举等制度先在地方和下级的机关实现并运行，那么地方的民主化会弱化中央权力机构的合法性［10］，他也基本认可目前中国优先发展党内民主、自上而下的发展战略。［11］

我们的分析结果显示，直选在提高乡镇政府合法性的同时并没有削弱民众对中央政府的信任。因此，中央权力机构主动推动基层政改，未必会危及其合法性，反而可能强化中央权威。反之，在普通民众的民主和权利意识快速觉醒的社会条件下，如果按照自上而下、先 “党内”后“全民”的步骤发展民主，那么县、乡等地方政府合法性可能进一步恶化，并进而危及整个执政党的合法性。自下而上的民主化是台湾地区、印度尼西亚、菲律宾等东亚及东南亚国家或地区的发展路程［12］，但韩国的民主化则是在国家层次的民主实现以后自上而下进行地方的民主化。哪种发展路径在中国更为可行，有待进一步思考。

［1］Teune，Henry.“Local Government and Democratic Political Development”.Annals of the American Academy of Political and Social Science，1995 （540）.

［2］杨雪冬、托尼·赛奇：《从竞争性选拔到竞争性选举：对乡镇选举的初步分析》，载 《经济社会体制比较》，2004 （2）。

［3］赖海榕：《中国农村政治体制改革：乡镇半竞争性选举研究》，北京，中央编译出版社，2009。

［4］Levi，Margaret，Audrey Sacks and Tom Tyler.“Conceptualizing Legitimacy，Measuring Legitimating Beliefs”.American Behavioral Scientist，2009 （3）.

［5］潘维：《质疑 “乡镇行政体制改革”：关于乡村中国的两种思路》，载 《开放时代》，2004（2）。

［6］Manion，Melanie.“An Introduction to Survey Research on Chinese Politics”.The China Quarterly，2008 （196）.

［7］Weatherford，M.Stephen.“Measuring Political Legitimacy”.The American Political Science Review，1992 （1）.

［8］Norris，Pippa.Critical Citizens：Global Support for Democratic Government.New York：Oxford University Press，1999.

［9］刘松山：《民主为什么不能只从基层开始》，载 《法学》，2007（3）。

［10］郑永年：《中国的政治改革向何处去？》，载新加坡 《联合早报》网络版，http：／／www.zaobao.com／special／china／cnpol／pages3／cnpol 101011a.shtml。

［11］郑永年： 《中国党内民主向何处去？》，载新加坡 《联合早报》网络版，http：／／www.zaobao.com／yl／yl 120529＿001.shtml。

［12］He，Baogang.Rural Democracy in China：The Role of Village Elections.New York：Palgrave Macmillan，2007.