兼并型城市边缘区环境治理中的博弈分析

姜小翠

(广州大学公共管理学院，广东广州 510006)

城市兼并是城市自身发展到一定阶段的产物，表现为城市在空间范围上的扩展，是中国城市化进程中出现的一种特殊现象。对于城市兼并的定义，目前还没有准确统一的说法。从被兼并的对象来看，城市兼并应有广义和狭义之分。广义的城市兼并是指一个城市与其周边空间区域的合并，将这些区域纳为其所管辖的范围，其特征表现为城市空间区域的扩张。狭义上的城市兼并是两个或两个以上城市的合并，表现为城市域名的消失和城市空间范围的调整，这个层面上的含义更加强调兼并的主体是城市。［1］兼并型城市就是城市兼并后以非农业生产和非农业人口聚集形成的居民点。关于边缘区的定义，国内外学者观点也不一，本文采用《城市边缘区内涵与范围界定述评》［2］一文中的概念:城市边缘区是城市功能侵入乡村形成的独特地域空间实体，介于城市建成区与农业用地之间，在土地利用、经济、人口与社会、生态与景观等方面具有不同于城市和乡村的典型特征，这种特征突出表现为过渡性、动态变化性和混杂性。

一、兼并型城市边缘区环境问题的出现及其治理的必要性

兼并型城市是城市化进程中的特殊产物，是“主兼并城市”与“被兼并城市”双方共同作用的结果。一方面是“主兼并城市”的城市化进程受到了发展空间、土地资源紧张、人口聚集程度严重、社会问题层出不穷等因素的制约;另一方面是“被兼并城市”的城市化进程速度加快却受到资源不足、能力有限等外在条件的限制，无法满足当地居民对更高生活层次的需求等。基于发展的可行性，上述兼并行为的双方取长补短、双赢互补，兼并型城市应运而生。虽然兼并型城市带来发展契机，但同时也产生了一些问题。其中，由于边缘区长期以来一直不被城市发展所重视，问题重重，生态环境状况堪忧。

兼并型城市边缘区环境问题起源于本世纪初以来在经济发达地区伴随城市的跨越式发展而出现的一系列城市兼并现象。［3］目前，人们往往重视城市中心区域各方面的建设和发展，边缘区问题常被忽视，其环境状况须尽快治理与改善。兼并型城市边缘区环境治理的必要性体现在三个方面。

一是兼并后形成的边缘区在兼并前就未得到当地政府的有效管理，各类基础设施不完善。边缘区的特殊地理位置得到了越来越多排放污染环境物质等化工企业者的青睐，带来了大量的工业污染源;农药、化肥等农业污染源得不到科学处理，大量未经处理的污水排入环境系统，农作物秸秆焚烧造成季节性环境污染等;各类民用垃圾等生活污染源随处可见，造成了边缘区严重的环境问题。由于兼并型城市边缘区成为城市工业及市政设施迁出的扩散地，当地资源被肆意开发，原有的生态环境被严重破坏。

二是土地利用多样化导致的环境风险，大规模的城市建设导致边缘区绿地面积减少，绿色生态景观被破碎化。环境风险是由自发的自然原因和人类活动(对自然或社会)引起的，并通过环境介质传播的，是能对人类社会及自然环境产生破坏、损害乃至毁灭性作用等不幸事件发生的概率及其后果。［4］兼并型城市边缘区土地频繁乱开发，各项管理工作滞后，环境问题治理迫在眉睫。

三是兼并型城市边缘区人文环境问题突出。城市化和产业转移使许多传统的劳动密集型附加值低的落后产业转移到边缘区，随之转移的还有大量的外来人口，［5］加上原本在此从事农业的劳动力，导致边缘区原有的社会结构遭到较大冲击。这部分人思想道德素质、环保意识、文化水平、行为习惯等存在极大的差别，演变下去将逐步形成阶层的分化。此外，各类产业交织发展，缺乏统一有效的规划和管理，各自追随着自己的利益发展，忽视环境可持续发展的重要性，处于短期无序发展的状态。

上述自然生态环境、人文环境等方面的问题都给兼并型城市边缘区政府进行环境治理带来了困难和挑战。生态环境问题是城市可持续发展的核心，是人类社会发展必须面对和解决的问题。如果兼并型城市边缘区的环境问题得不到有效的解决，无论是位于哪个地理位置的人们或长或短时间内都会受到自然反作用的危险，健康安定的城市生活将无法实现。可见，兼并型城市边缘区的环境问题亟需政府进行有效的治理和管理，非常必要且刻不容缓。

二、兼并型城市边缘区政府环境治理的囚徒困境

博弈论在社会生活中注重研究人们之间的利益冲突、矛盾及合作行为，人们参加博弈的目的就是为了实现自身利益的最大化。囚徒困境博弈模型是1950年图克(Tucker)首先提出的，它部分地奠定了非合作博弈论的理论基础，可以作为现实生活中许多现象的一个抽象概括，是博弈论中的基本模型和范式。［6］博弈论中的囚徒困境模型是指两个共同偷窃的犯罪嫌疑人被带进警察局，隔离关押和审讯，两人无法观察到对方的选择。警察告诉他们:因为警察手中没有确切的罪证，对他们犯罪事实的认定及相应的量刑完全取决于他们自己的供认。如果其中一方与警方合作供认，而对方抵赖，供认方将无罪释放，另一方则被判重刑10年;如果双方都与警方合作共同供认，各被判刑5年;而如果双方均不认罪，因为警察找不到其他证据，则两人都无罪释放。［7］对两名嫌疑犯而言，最好的选择就是不招认，但由于信息不对称，双方无法知晓对方的选择，则在自身利益最大化的原则下，只有选择供认，结果却形成了一个对两个人整体来说并不是最优的选择。囚徒困境模型证明个体的理性选择带来的很大可能是集体的非理性选择。兼并型城市边缘区政府进行环境治理同样面临着囚徒困境。

在博弈论领域，参与博弈一般都有多个主体，但这种模型不利于直观分析，所以在此选择两个博弈主体来论述这一情况。以原杭州市兼并萧山、余杭两市，并将这两市设区为背景材料，假设萧山区政府(甲)与属于原杭州市的滨江区政府(乙)对兼并后边缘区环境问题治理都存在积极治理与消极治理两种态度，其他外在因素都一致的情况。在这样的前提下，应用博弈论中的囚徒困境模型，可以得出如下情形。

表1 兼并后两地边缘区环境治理的囚徒困境模型

数据解释:当甲、乙同时选择积极治理边缘区的环境问题时，甲、乙双方都需要付出较高的治理成本A;当甲、乙同时选择消极治理边缘区的环境问题时，甲、乙双方都只需要付出较低的治理成本a;当甲(乙)选择积极治理，同时乙(甲)选择消极治理边缘区的环境问题时，甲(乙)需要支付相对较高的治理成本B，乙(甲)需要支付相对较低的治理成本b。

在这个模型中，存在(A，A)、(a，a)两个均衡点。从环境这一公共产品的特性及可持续发展效益帕累托意义上讲，显然是(A，A)优于(a，a)。但是，环境治理不同于企业的经济建设，能够即刻得到收益与成效，其成果是在发展的过程中甚至是长远的以后才能明显表征出来的。同时，积极治理环境问题、进行日常养护都需要政府支付较高的成本，反之，消极的态度则付出的成本较少。这是地方政府不愿意积极治理环境问题的主要原因之一。《中华人民共和国公务员法》第六章第三十八条规定:公务员职务实行选任制和委任制;领导人员职务按照国家规定实行任期制。［8］不论是公职人员还是领导成员，对环境问题的治理及环保政策的有效贯彻和实施都起着关键性的作用。但他们也是理性的经济人，也极力追求着自身利益的最大化。综合环境治理成本高、成效收益期限长、效益不明显、公职人员对绩效的追求及个人利益的最大化等因素，兼并型城市边缘区地方政府及其工作人员采取消极态度治理环境问题的概率大大增加。

回到上述囚徒困境模型中，当甲、乙两区政府都积极治理环境问题时，均需要支付较高的治理成本，能够得到利于环境效益的最优解。当甲采取积极治理、支付较高的成本A的同时，乙采取消极治理、支付成本为B。甲治理环境问题带来一系列的环境正外部效益，将辐射到乙方，此时乙方并不需要支付额外的任何成本，A＞B。同理，当甲采取消极治理、支付成本a的同时，乙采取积极治理、支付成本为b。甲治理环境问题带来一系列的环境负外部效益，将辐射到乙方，则b＞a。结合上述所列公职人员消极治理环境的各项诱惑因子，(a，a)出现的概率将大于其他三种情况。此外，环境的治理与管理是关乎整个社会的综合性问题，尤其是兼并后边缘地区任务艰巨，需要各管理主体相互积极配合，指望单个政府来完成的可能性很低。各管理主体之间的行为相互影响，当一方主体积极采取措施进行环境治理，由于环境的外部性、经济效益的诱惑性，将导致博弈参与者的占优策略都是等待其他方积极治理而自己却耍起了小聪明坐享其成。可见，这样下去博弈的结果是最终无人愿意去积极地治理边缘地区的环境问题，(a，a)成为该项环境治理博弈最终唯一的纳什均衡。这就是兼并型城市边缘区地方政府环境治理陷入囚徒困境的原因。

三、兼并型城市边缘区政府环境治理囚徒困境破解可采取的措施

对兼并型城市边缘区环境的治理工作，需要各级政府行政机关统筹给予重视。对于外部性强、收益期限长的环境这一公共产品而言，治理的成本偏高、经济效益不明显，当地政府对边缘区环境治理工作持消极态度。结合上述囚徒困境模型的分析，本人认为可以从两个角度来考虑制定政策以破解困境。

(一)采取激励措施，制定环境治理奖励政策，完善相关制度以提高地方政府对边缘区环境治理的积极性

假定国家对边缘区积极环境治理的政府进行奖励X，如财政补贴等;同时对消极治理的政府不奖不罚，那么存在三种情况。一是X＞A，不言而喻各政府都将积极治理环境问题，因为在这种情况下，“积极治理”的策略是占优策略，上述博弈的结果将都是积极治理，实现真正的纳什均衡。二是A-a＜X＜A，相对来说采取积极治理的成本降低，但还是略高于消极治理的成本，这样的结果和第一种一样，也会实现(积极治理，积极治理)的纳什均衡。三是X＜a，则奖励措施所起的作用不大。具体措施如下所述:

1.囚徒困境的制度改进——实行环境治理财政补贴，强化监督制度;完善公职人员职权配置及干部管理制度，制定环保科学合理的绩效考核制度。环境治理是一项公益性很强的工作，国家财政部应对其进行财政补贴，使地方政府享受该项优惠政策，以此降低原本环境治理的成本，提高边缘区管治主体的积极性。地方政府对污染环境的企业征收高额的物业税、污染税、排污税等，将这部分资金用来治理环境问题。环境治理是社会普遍关注的问题，需要全社会各阶层的人积极配合，媒体、大众、监督部门等要全力发挥监督作用，强化监督制度，促进兼并型城市边缘区环境治理工作的顺利进行。边缘区的环境治理既要发挥政府的主导优势，又要依靠社会各界的主体力量，同时利用好媒体等沟通渠道，多方面共同发挥监督作用，推动污染问题的解决及环境的和谐可持续发展。

理性经济人假设人们的决策和行为是以个体自身利益最大化为根本目标，一般情况下，集体利益最大化本身不是博弈参与人的根本目标，人们在博弈中的行为准则是个体理性而不是集体理性。［9］“如果一种制度安排不能满足个人理性的话，就不可能实行下去。所以解决个人理性与集体理性之间冲突的办法不是否认个人理性，而是设计一种机制，在满足个人理性的前提下达到集体理性。”［10］一方面是完善制度规范，使边缘区环境治理的执行公职人员职权责相一致。另一方面是完善干部管理制度。目前我国的干部管理制度存在事事应付上级、崇尚表面工作的漏洞，容易造成“临时用功应付、长期散漫懒惰”的现象，不利于环境治理工作的进行。完善干部管理制度，实现对干部行为正确的导向与规范功能。我国的政府绩效考核也存在同样的只对上级负责、考核过程只在乎经济效益、封闭外在的监督、结果的好坏在于上级考察人员的主观评价等弊端。这些都不适应于环境领域治理效果的考核。政府部门制定环保考核制度时应将“显项”和“潜项”有机结合，眼前和长远有机结合，地方与中央利益有机结合，引导地方政府积极竞争、合理博弈、奋发创新。［11］总之，需要进一步改进与完善绩效考核机制、干部管理制度及监督制度。

2.囚徒困境的重复博弈——加强干部人事生涯管理，强化公职人员的综合素质建设。在博弈论中，如果博弈只进行一次，博弈参与人往往只关心自身利益的追求;如果博弈重复进行多次，而且博弈参与人是相同的，那么博弈参与人就有可能会为了长远利益而牺牲短期利益，合作就成为他们明智的选择。重复合作策略极大可能成为持续的博弈行为，同时其他的博弈参与人有可能会闻风而来进行多主体之间的相互合作。同理分析，完善干部管理制度时应注重干部人事的生涯管理，将环境治理的长期公共利益与个人的长短期利益结合起来进行综合管理。如设置环境绩效保证金，规定抽取干部工资薪酬的固定比例，随着时间的增长累积增加且附带环保效益利息，作为其退休或离开该地区后对环境治理作出贡献的奖励。如果消极治理边缘区环境问题或在任期间有其他违规违纪行为，则取消这部分环境绩效保证金，这将有利于干部人员从长远利益考虑环境治理工作。

环境治理效果的好坏还在于公职人员的综合素质高不高。加强管理主体、执行人员的综合素质建设，尽快实现道德规范的法制化，增强公职人员的公仆意识、服务意识、责任意识，树立正确的权力观与利益观，与政府组织之间形成良性的博弈，这将大大推进边缘区的环境治理工作。

(二)采用惩戒措施，对消极治理边缘区环境问题的政府及其工作人员进行责任追究

假定国家对边缘区消极环境治理的政府进行惩戒Y，同时对积极治理的政府不奖不罚，消极治理的成本相对增加，政府将朝着积极治理的方向靠近，此时“积极治理”的策略是占优策略，可以实现(积极治理，积极治理)的纳什均衡。惩戒措施与奖励措施有效结合，将更有利于双方积极治理纳什均衡的实现。

1.囚徒困境的违规博弈——加大对污染环境行为主体、消极治理环境问题的政府的惩罚力度。一是增加环境执法的透明度，有效打击违法排污行为。兼并型城市边缘区是某些化工企业热衷的扩散地，是环境污染问题频发的区域。对不按规定办理污染物排放许可证、不按规定缴纳排污费或超标排污等的企业要进行行政处罚;对重型污染环境的企业要重点关注，加大惩罚力度或予以关闭。二是对边缘区政府部门中消极履行环境治理职责的公职人员，进行相应的惩戒处理。对于环保执行力度不够但情节较轻的，进行教育与引导，予以警告并扣除一定的工资。对于环境治理工作置之不理、政策绝不执行、甚至在工作过程中贪污受贿的工作人员，进行相应的记过、记大过、降级、撤职甚至是开除的处理。对公职人员的违规行为，有关的职能部门要进行客观公正的调查，按照管理权限和规定的程序作出处分决定，情节严重的其相应的工资档次、职务与级别也要进行调整。

2.囚徒困境的法律建设——完善环境污染责任追究机制，加大力度建设问责型政府。环境保护是全社会民众共同受益的公共产品，需要全国各级政府予以重视并积极治理。在边缘区环境治理的过程中，需要明晰中央与地方政府供给环境公共产品的权责分配。如环境保护公共基础设施应是中央政府供给，而地方政府予以配合等。完善边缘区环境污染责任追究机制，对违法违纪的环保行为进行严厉查处。如兼并型城市边缘区内的各级政府部门负责人，对该辖区内环境污染的防范、发生和治理负有全责，对失职、渎职情形的或负有领导责任的，给予行政处分，构成犯罪的，依法追究其刑事责任等。

强化问责型政府的建设在环境治理方面体现在:当在环境治理领域出现问责事件时，除了具体的官员个人承担相应的责任，政府也应该负起责任。我国宪法明确规定，人民代表大会是我国的最高国家权力机关，人民政府、人民检察院、人民法院及其他国家机关都是由人民代表大会产生并向它负责的。因此，建立问责型政府必须依照宪法保证人大及其常委会切实行使问责权，这有利于加强对政府官员的制度约束，避免管理人员进行环境治理时从个人理性利益出发制定决策从而导致整体的非理性结果，避免陷入囚徒困境。

通过采取奖励与惩戒两方面的措施来破解兼并型城市边缘区政府环境治理的囚徒困境，将有助于降低博弈参与者采取积极态度治理环境的成本，提高个人与集体的双重收益，有利于边缘区环境保护的和谐可持续发展。

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