我国海域使用现状特点及存在问题的分析＊

翟伟康，徐文斌，李 晋，李亚宁，张宇龙

（国家海洋信息中心 天津 300171）

我国海域使用现状特点及存在问题的分析＊

翟伟康，徐文斌，李 晋，李亚宁，张宇龙

（国家海洋信息中心 天津 300171）

文章根据全国海域使用现状调查数据，综合分析了全国海域使用现状的特点，海域使用对国民经济和社会发展的贡献以及存在的问题，同时提出了针对性的意见和建议。分析表明：我国海域使用具有类型齐全、渔业用海比重较大和海域使用空间分布不平衡等特点；另外，海域使用在促进国民经济和社会发展的同时，也存在未确权用海较多、一些用海与海洋功能区划不一致、部门和行业间开发利用海洋资源矛盾突出、海洋环境的负面影响等问题。

海域使用；调查资料；特点；问题

为全面贯彻党的“十六大”提出的“实施海洋开发战略”部署，实施《全国海洋经济发展规划纲要》，促进我国海洋经济持续快速发展，实现全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化目标，根据我国海洋事业发展的客观要求，2003年9月，经国务院批准，由国家海洋局组织实施“我国近海海洋综合调查与评价”专项（以下简称“908”专项）。“908”专项工作的正式启动与实施，对于全面筹划我国海洋综合调查与评价工作，彻底摸清我国海洋家底及其变化与趋势，为优化现行海洋功能区划，制定海洋保护规划，促进我国海洋经济健康、稳定和可持续发展，实施海洋强国2020年阶段性任务、目标和措施提供技术支撑和科学依据。这对我国迈向海洋强国具有重要的现实意义和长远的历史意义。

“908”专项总体任务基本内容包括我国近海海洋综合调查、我国近海海洋综合评价以及构建我国近海“数字海洋”信息基础框架。我国海域使用现状调查是我国近海海洋综合调查中的一项重要组成部分，其成果可为我国的海洋综合评价和“数字海洋”的构建提供基础资料，同时，也为今后政府管理及建立健全海域使用管理制度提供数据支撑。

1 全国海域使用现状调查概况

1.1 调查方式

本次海域使用现状调查是《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）实施以来第一次全国性的调查，所获得资料是掌握海域使用现状、合理开发利用海洋和有效地管理与保护海洋的基础数据。海域使用调查采用资料收集、调访和实地勘测等相结合的方法，原则上对已经确权的、界址清楚的用海只收集资料、未经确权以及界址不清楚的用海采用实地勘测的方式进行［1］。

1.2 “908”调查海域使用分类体系

“908”调查海域使用分类体系参照了2002年版的《海籍调查规程》，将海域使用分为9个一级类、30个二级类。一级类基本没有变化，而在2002年版的海域使用分类体系的基础上，将二级类进行了细分；“908”调查海域使用分类体系与现行的海域使用分类体系的一级类和二级类的个数相等，两者一级类的名称有细微修改，不过二级类做了较大调整，主要表现在渔业用海、工业用海（工矿用海）和造地工程用海（围海造地用海）（表1）。新的工业用海二级分类按产业进行了细分，渔业用海的二级分类进行了归纳；另外，造地工程用海的二级类差别也较大。“908”专项调查海域使用分类体系主要作用基本局限在海籍测量、海域使用调查与统计领域，而新的海域使用分类体系能够与海域管理应用，海洋功能区划分类以及海域使用金征收标准分类相衔接［2］，偏重于海域使用管理。

表1 海域使用分类体系比较

1.3 全国海域使用的总体现状

《海域使用管理法》的地理适用范围是内水和领海，即海岸线到领海外缘线之间的区域，包括水面、水体、海床和底土，适用海域面积约38万km2。据全国海域使用现状调查资料统计，全国海域使用宗海数约7.5万，其中，确权用海宗数4.72万，未确权用海宗数约2.78万，面积共约308万hm2，还不到《海域使用管理法》适用海域面积的10%。

在所有用海中，渔业用海、交通运输用海、工矿用海和填海造地用海在用海宗数和用海面积上所占比重较大，旅游娱乐用海、海底管线用海、排污倾倒用海、特殊用海和其他用海所占比例较小（图1）。

图1 全国各类用海宗数百分比

2 海域使用现状的特点

综合分析“908”专项我国海域使用现状调查资料，我国海域使用具有如下特点。

2.1 用海类型齐全

丰富的海域空间资源类型为各类海洋产业的发展提供了广阔的空间。依据《海域使用现状调查技术规程》的分类方法，海域使用类型分为9个一级类和30个二级类。本次海域使用现状调查成果表明，上海和天津两个直辖市的海域面积较小，经济较为发达，海域使用以交通运输用海、工矿用海和海底工程用海为主，类型较为单一，其他沿海各省、市、自治区用海类型都比较齐全，基本包括渔业用海、交通运输用海、工矿用海、围海造地用海、旅游娱乐用海、海底工程用海、排污倾倒用海、特殊用海和其他用海等海域使用类型的一级类，由于海洋资源分布和海洋经济发展的不平衡，缺失少量的二级类用海。

2.2 渔业用海比重大

渔业用海是指为开发利用渔业资源、开展海洋渔业生产所使用的海域。渔业用海是我国最传统的用海方式，除了上海市、天津市外，渔业用海仍然是我国最主要的用海方式，无论在用海宗数还是在用海面积上，在沿海各省、市、自治区用海中均占举足轻重的地位（图2）。

图2 渔业用海情况

据全国海域使用现状调查资料统计，沿海11个省（直辖市、自治区）渔业用海宗数最多的是辽宁省，超过17 400宗，其次是广东省和福建省，用海宗数分别为13 524宗和11 732宗；渔业用海宗数所占比例最大的是海南省，达98.66%，其次是辽宁省、广西壮族自治区和山东省，所占比例分别为96.71%、94.9%和94.10%；渔业用海面积最大的是辽宁省，面积超过35.4万hm2，其次是江苏省和山东省，面积分别为30.6万hm2和26.6万hm2；渔业用海面积所占用海比例最大的省份是山东省，达92.29%，其次是辽宁省、福建省和江苏省，所占用海比例分别为80.02%、73.84.%和73.05%。

2.3 海域使用空间分布不平衡

我国海域使用无论在沿海岸线方向上还是在垂直海岸线方向上都呈不均衡分布。在沿海岸线分布上，经济较为发达的地区包括珠江口海域、长江口海域和天津滨海新区等海域开发和利用程度比较高，海域使用程度已超过其资源和环境承载力；在垂直海岸线方向上，海域使用空间分布呈现近岸海域使用率高、远岸海域使用率低的趋势。随着海洋经济的不断发展，各行业对近岸海域的需求量逐渐增大，以内湾、沿岸为主的海域开发进度不断加快，如，旅游娱乐用海、海水养殖（除底播）、港口用海以及临海工业用海等海域使用类型主要集中于近岸0～5 m等深线海域内，导致海域空间供求矛盾及各行业之间用海矛盾日益突出，但外部深水海域开发进程相对缓慢，形成内部与外部、浅水与深水海域开发不平衡的弊端。

3 海域使用对国民经济和社会发展的贡献

自《海域使用管理法》实施以来，海域使用管理取得了明显成效，基本实现了海域资源的有序、有度、有偿使用管理，为国民经济和社会发展作出了巨大贡献。主要体现在如下几个方面。

3.1 海域使用拓展了国家发展空间

近几年来，随着我国沿海地区人口增长与经济的高速发展，作为我国经济增长最活跃、工业化和城市化进程最快的东部沿海地区，非农业建设用地扩张与耕地资源量锐减，土地资源短缺与人民生活需求日益提高的矛盾不断尖锐，向海洋空间发展，作为海域使用类型之一的围海造地已成为沿海地区解决用地紧张、维持沿海地区社会经济可持续发展的有效途径。近年来围海造地已经为我国的社会经济提供了极大的发展空间。

3.2 海域使用促进了国民经济的发展

近几年，我国通过对海域资源的科学管理，在正确引导沿海地区科学、有序的开发使用海域，发展海洋经济方面发挥着越来越重要的作用。随着海洋经济总量稳步增长，海洋经济对国民经济和社会发展的贡献日趋突出，我国海洋经济已成为国民经济新的增长点。据统计，在海域使用管理实施的几年来，我国海洋生产总值由2002年的11 270.5亿元增至2009年的年的31 964亿元，短短8年时间增长了1.84倍，海洋生产总值占国内生产总值的比重一直维持在9.0%以上［3－4］（2003年除外）。

3.3 海域使用增加了中央和地方财政收入

海域有偿使用制度是《海域使用管理法》的基本制度，也是国家海域所有权功能的体现。目前，县级以上人民政府审批的项目用海海域使用金30%上缴中央财政，缴入中央国库；其余的按省（市、自治区）、市、县不同比例分别就地缴入各级国库。据统计，2009年全国确权海域面积17.84万hm2，征收海域使用金达78.63亿元［5－6］。在一定程度上，海域使用金的征收提高了海域使用对各级财政的贡献。

4 海域使用存在的问题

尽管海域使用管理取得了明显成效，基本实现了海域资源的有序、有度和有偿使用管理，为国民经济发展和社会的稳定作出了巨大贡献，但海域使用中依然存在一些问题尚待解决。

4.1 未确权用海较多

《海域使用管理法》第三条明确规定“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”。自《海域使用管理法》实施以来，我国海域使用管理取得了明显成效，基本实现了海域资源的有序、有度和有偿使用管理。但仍然存在部分用海单位和个人不能严格按照海域使用管理的要求，在未取得海域使用权的情况下占用海域。据全国海域使用现状调查资料统计，除了天津不存在未确权用海外，其他各省（市、自治区）都存在未确权用海情况，其中广东省、上海市、浙江省、福建省和江苏省未确权用海占本省用海的比例较大，分别为95.00%、81.7%、45.2%、38.61%和33.98%；海南省、广西壮族自治区、河北省、山东省和辽宁省所占比例较小，分别为25.63%、23.98%、14.04%、10.24%和7.76%（图3）。

图3 各省、市、自治区未确权用海情况

4.2 一些用海与海洋功能区划相悖

《海域使用管理法》第四条规定，海域使用必须符合海洋功能区划。然而在我国海域使用中依然存在诸多与海洋功能区划不一致的用海。根据全国海域使用现状调查资料统计，我国沿海11个省（直辖市、自治区）中，除了天津市用海均符合海洋功能区划外，其他各省（直辖市、自治区）均存在一定数量的用海与海洋功能区划不一致，其中，福建省最多，达2 276宗，面积约24 304.29 hm2；其次是辽宁省和山东省，分别有1 865宗用海和1 387宗用海与功能区划不一致，另外，江苏省虽然仅有246宗用海与所在功能区划不一致，但面积却最大，达227 526.18 hm2。

4.3 部门和行业间开发利用海洋资源矛盾突出

随着海洋经济的不断发展，各部门、各行业对近岸海域空间资源的需求量逐渐增大。由于我国海域资源分布不均衡，沿海大中城市和浅水近岸海域开发程度高、用海密度大，在缺乏统一协调的情况下，资源供需矛盾日渐突出，海域使用冲突时有发生。例如，在一些地区表现为旅游娱乐用海、交通运输用海、临海工业用海与渔业用海的矛盾；一些地区表现为旅游娱乐用海、渔业用海、自然保护区用海与军事设施用海的矛盾；还有一些海域表现为近岸石油开采用海与围海造地用海的矛盾等，这些矛盾如不能有效地解决，将直接影响海洋经济健康、持续发展，也影响我国国防安全。因此，海洋管理部门应对各行业、各部门之间的用海进行统一规划，尽量避免相互排斥的用海出现交叉的情况，拉开污染性大的用海类型与旅游娱乐用海、保护区用海之间的距离，并对污染性用海的排污情况严加监控，使各行业用海协调发展。

4.4 海洋开发对海洋环境的负面影响

海域使用对海洋环境质量和海洋生态产生一定的负面影响，导致环境质量下降，生态环境遭到破坏等，虽然近几年有改善态势，但依然较为严峻。

在海域使用中，对沿海环境压力最大是围填海项目的实施，它将直接导致保护区面积的缩小，大片生态湿地丧失，旅游景区改观和自然岸线遭到破坏等。大面积的填海造地，将导致自然海湾及海岛岸线和大陆岸线的进一步减少，改变了千百万年来较稳定的海洋水动力系统，沿海将形成新的动力平衡，对环境将产生不可逆或不可预知的影响。随着沿岸新兴工业的发展，海洋的承载压力会越来越大，沿岸海水环境质量会进一步的退化。因此，我们不但要关注海洋经济，更要关注海洋经济建设给海洋环境带来的压力，在沿海经济开发中更应关注一些环境友好型的建设项目。

5 对策建议

5.1 加强海域使用管理，规范海域使用秩序

依据《海域使用管理法》《中华人民共和国海洋环境保护法》等法律法规，强化海域使用管理，加强海域使用动态监视监测系统，加大海域执法检查力度，规范海域使用秩序，实现依法用海、依法管海。保证科学、合理和有序地使用海域资源，使海域使用的社会、经济和环境效益得到充分发挥。

5.2 健全海域使用规划体系，优化海域利用结构与布局

依据全国海洋功能区划，建立、健全海域使用规划体系，全方位调控各类海洋资源的开发利用，优化海域使用类型布局、集约利用海洋资源，最大限度地缓解近岸区域资源供需矛盾，减轻资源压力；在规划控制下，加大海域开发力度，从根本上改变资源整体利用程度较低，闲置和浪费现象普遍的局面，提高海域利用率。

5.3 加强海洋环境保护，改善海洋环境质量

为促进我国海域使用的可持续发展，需要严格控制影响海洋环境的陆源污染物入海，海水养殖、海上倾废、海洋石油勘探和开发、海洋与海岸工程建设以及船舶污染等，要全部实现接收处理达标定点排放，同时对自然保护区进行生态治理、恢复原有功能，使近岸海水水质达到环境功能区划目标，使海岸及海洋生态系统状况得到稳步提高，扭转海洋环境质量不断恶化趋势。同时，通过建立与完善海洋环境与海洋灾害监测与预警系统，全面提高对海洋环境和海洋灾害的监测、预警能力，最大限度地减少海洋灾害造成的损失。

5.4 加大科技推广力度，提高海域使用效益

坚持以科技兴海为核心，加大海洋科技推广普及力度，利用现代科学技术手段和理念，对传统的海域使用方式进行改造，逐步以生态养殖、工厂化养殖和精品养殖，取代现有的传统养殖方式；不断提高海水综合利用、海洋风能利用和其他高技术、高附加值的临海（港）工业等科技水平，拓展海域资源利用领域，使海域使用类型结构更加协调。

6 结 论

通过对我国海域使用现状调查资料和成果的分析表明，我国海域使用具有类型齐全、开发利用不平衡和渔业用海比重较大等特点。同时在海洋开发利用过程中存在诸多问题，其中未确权用海较多，部分用海不符合海洋功能区划要求等问题较为突出，建议加强海域使用管理，规范海域使用秩序；健全海域使用规划体系，优化海域使用结构与布局相关措施；加强海洋环境保护，改善海洋环境质量；加大科技推广力度，提高海域使用效益。以促进海域使用的有序开发，保证海域使用的可持续发展。

［1］ 国家海洋局“908”专项办公室.海域使用现状调查技术规程［M］.北京：海洋出版社，2005：1210－1211.

［2］ 周瑞荣，许祝华.对“海域使用分类体系”的几点思考［J］.海洋开发与管理，2009，26（3）.

［3］ 国家海洋局.2009年中国海洋经济统计公报［R］.2010.

［4］ 国家海洋局.2009年中国海洋统计年鉴［R］.2010.

［5］ 国家海洋局.2009年海域使用管理公报［R］.2010.

［6］ 国家海洋局.2009年全国海域使用统计公报［R］.2010.

中国海域使用现状调查研究（908－ZC－I－11）.