舟山群岛新区土地利用规划调控面临的政策制约分析

浙江省土地勘测规划院 金艳花 赵哲远 朱顺花 郑 强 赵红燕

舟山群岛新区土地利用规划调控面临的政策制约分析

浙江省土地勘测规划院 金艳花 赵哲远 朱顺花 郑 强 赵红燕

舟山群岛新区作为以海洋经济发展为主题的国家级新区，在土地利用规划调控政策机制上应当走出一条有别于内陆、有利于海洋经济发展和海洋海岛综合开发模式的新路子。然而按照现行土地管理模式，舟山群岛新区在土地利用、耕地和生态保护等方面均遇到一系列政策困难和制约，亟需得到有效化解。

一、现行土地规划空间难以适应新区发展

（一）现行规划的部分控制指标已被突破

根据《舟山市土地利用总体规划（2006-2020年）》，至2020年全市规划控制指标为：耕地保有量不少于24833公顷，基本农田面积不少于23147公顷，城乡建设用地总规模控制在14300公顷以内，2006－2020年新增建设用地占用土地规模控制在7150公顷以内，人均城镇工矿用地控制在103平方米以内。

规划实施至2011年，各项规划控制指标执行情况如下：耕地面积23957公顷，加上可调整地类面积才达到规划调控指标要求；基本农田保护任务23147公顷，符合规划要求；城乡建设用地总规模已达到23929公顷，超出规划控制指标67%；累计报批建设用地5571公顷，占规划新增建设用地总规模的78%；采用二次调查数据，人均城镇工矿用地155平方米，超出规划目标52平方米。

（二）规划建设用地规模指标已不能满足新区发展需求

近五年来，全市建设用地增长较快，2006－2011年已累计使用新增建设用地5571公顷，占整个规划期间新增建设用地指标总量的78%。根据国务院《关于同意设立浙江舟山群岛新区的批复》（国函〔2011〕77号）和省政府《浙江舟山群岛新区发展规划》（建议稿），舟山群岛新区作为浙江海洋经济发展的先导区、海洋综合开发试验区和长三角地区经济发展的重要增长极，将建成我国大宗商品储运中转加工交易中心，保障国家经济安全；要打造我国重要的现代海洋产业基地，引领国家海洋经济开发；将构建东部地区重要的海上开放门户，促进全省对外开放；创新海岛开发模式，建设我国陆海资源统筹发展先行区。舟山群岛新区面临着国家战略发展机遇，今后十年经济社会将进入快速发展期，建设用地需求旺盛。根据专题研究，舟山群岛新区2011-2020年需新增建设用地约2.13万公顷，其中“十二五”期间新增建设用地约1.13万公顷，“十三五”期间新增建设用地约1万公顷。而现行规划的后十年仅有新增建设用地指标1579公顷，远低于新增建设用地的实际需求，新增建设用地空间不足的问题十分突出。

城乡建设用地规模难以控制。舟山市2011年城乡建设用地面积为23929公顷，现行规划基期年（2005）城乡建设用地面积为14605公顷，规划2020年的城乡建设用地面积为14300公顷。舟山市2011年城乡建设用地总规模已经严重“倒挂”，现状的城乡建设用地规模是规划期末城乡建设用地规划指标的1.67倍。海岛上的农村居民点复垦难度非常大，舟山市规划农村居民点复垦面积为1808公顷，在2006－2011年间只实施了200公顷左右，城乡建设用地规模没有明显缩减。小、散、乱的农村居民点复垦从数据上看似有很大潜力，但是在实际的操作过程中，由于农民传统的居住观念、群落式的邻里生活方式、拆旧建新资金来源困难、农民的搬迁意愿较为被动等种种原因，工作难度非常大、推进较慢，而城镇、新农村的新增建设又是必然趋势。因此，舟山市的规划城乡建设用地规模难以控制，现状城乡建设用地规模远超规划目标。

（三）基本农田保护任务重，将导致大量建设项目无法落地

根据土地变更调查数据，2011年耕地面积为23957公顷（不含可调整农用地），按照现行土地利用总体规划，全市基本农田保护面积为23147公顷，基本农田占耕地面积比例高达96.6%。舟山群岛新区的耕地主要集中分布在六个大岛的丘陵之间以及沿海低平区域，正是舟山发展海洋经济产业的主要空间。按照舟山群岛新区功能定位和“十二五”期间重点发展海洋经济的目标，各类建设需要占用相当数量的耕地，从现行规划的基本农田保护区数量和布局来看，已经严重限制了未来建设发展空间。

按照《舟山市土地利用总体规划（2006-2020年）》，规划期间各类建设可占用耕地的空间不足3270公顷（基本农田之外的一般耕地，包括可调整农用地），扣除2006-2011年已占用耕地面积，预计2011-2020年期间新区建设可占用平原耕地面积仅为1500公顷。按照预测，“十二五”期间各项建设占用耕地的需求量预计约为6500公顷，“十三五”期间各项建设占用耕地的需求量预计为4000公顷；而按照现有基本农田保护任务，将约有9000公顷需要占用耕地的建设项目无法“落地”，现行规划难以适应新区发展要求。

二、现行土地管理政策瓶颈制约急需突破

土地利用总体规划的实施，需要一系列土地管理配套政策支撑。目前的土地管理政策区域差异化不足，更多呈现“一刀切”的特征，这与舟山的海岛环境和目前所处的特殊发展阶段不相适应。因此，舟山群岛新区土地利用总体规划的实施，急需得到国家支持，结合地方实际情况进行先行先试，创新土地管理政策、制度，以化解新区发展中的制度性制约。

（一）计划指标偏紧

“十二五”及今后一段时间是舟山经济社会发展的快速发展期，预计到2015年，全市海洋经济增加值将达到1000亿元，2020年将达到2500亿元，年均新增建设用地指标需求约为2500公顷。2011年上级下达给舟山市的新增建设用地计划指标仅为550公顷，按此计划供给推算，只能满足舟山市今后经济发展年平均新增建设用地需求量的22%。上级下达舟山群岛新区的土地利用年度新增建设用地计划指标规模偏紧，与舟山群岛新区经济社会发展的特殊性、国家战略地位不相适应，难以满足新区快速发展的建设用地需求。在年度新增建设用地计划指标分配上，需要制度创新，建议国土资源部、省政府根据新区土地利用总体规划和重大建设项目的实施进度，优先保障年度新增建设用地计划指标。

（二）耕地占补难以平衡

2006－2011年舟山市完成耕地占补平衡1930公顷，其中市域内完成补充耕地1260公顷，市域外以市场化机制易地补充耕地670公顷，易地补充占补充总量的34%，特别是2011年易地补充耕地占到补充总量的43%，耕地占补形势异常严峻。未来新区建设对土地的需求主要集中在耕地分布密集的沿海平缓地区，预测今后五年各类建设还需要占用耕地6400公顷。

舟山群岛新区坡度小于15°、集中连片土地面积很少，据统计，除海涂以外，可开发整理为耕地的后备资源仅为860公顷。全市宜耕土地后备资源已近枯竭，在低丘缓坡区域垦造耕地易破坏生态环境，且耕地质量差，补充耕地潜力非常小，难以满足未来十年新区建设近1.1万公顷的耕地占补平衡需求。另一方面，由于海岛周边岸线较深，海涂围垦大部分在－6米的地带实施，海涂围垦成本达到30万元/亩以上，且海涂围垦增加耕地的周期需8－10年，通过海涂围垦补充耕地，投入远远大于产出。鉴于保护海洋生态环境、沿海生态湿地的需要，继续大规模实施滩涂围垦造地，生态环境不允许。耕地占补平衡政策已成为影响舟山群岛新区未来拓展建设用地空间的一个“瓶颈”制约，亟需制度创新。

（三）建设用地与建设用海政策衔接不到位

舟山群岛新区开发海洋资源、发展海洋经济所需的新增建设用地，很大一部分需要占用海域进行围填，预测2011－2020年各类港口产业、基础设施等建设需要占用海域4600公顷。2010年国家下达浙江的建设用海指标仅1500公顷（其中宁波市490公顷），浙江省内实行“谁先报批谁先使用”的政策，仅钓梁围垦工程就需要围填海指标1000公顷以上。建设用海指标无法保障舟山群岛新区建设的需要，这已成为制约新区发展的重要因素之一。同时，目前海域使用权管理政策与土地使用权管理政策互不衔接，给新区建设项目使用海域、占用土地带来很多困难。比如，海域围垦的新增土地，如何纳入土地管理，如何使海域使用权与土地使用权进行有效衔接、实施联动审批，将成为新区土地管理的重要内容。现行需公开出让的建设项目，若同时涉及使用土地和海域的，需要分别进行用地、用海审批，审批效率较低，且可能出现重复收费的问题。因此，需按照加快海洋经济转型升级、陆海资源统筹利用的要求，建立海域使用权与土地使用权管理联动机制，统筹陆海发展规划与产业布局，统筹陆海资源配置。积极探索围填海土地开发利用方式、程序和管理办法，研究海域使用证换发国有土地使用权证办法，为海洋经济发展和陆海资源统筹管理提供经验借鉴。

三、土地生态环境保护压力加大

伴随着新区建设尤其是临港工业建设的推进，可能出现的生态环境问题将会增多，亟需在未来的土地利用规划和海洋功能区划调控中予以重视。

（一）陡坡地开发对丘陵山地环境带来负面影响

据地形地质条件分析，舟山群岛15°以上的斜坡、陡坡山地约占44%。在进行各类项目建设时，如果利用斜坡、陡坡山地进行开发，有可能引发滑坡、崩塌等地质灾害，从而对较为脆弱的海岛生态系统造成负面影响。新区建设规划必须与海岛山地自然格局与演变规律相适应，顺势而建，特别注重防治洪水、地质滑坡等灾害。

（二）新区发展空间与海岸、近海保护区划存在冲突

舟山群岛新区地处长江、钱塘江、甬江的出海口，扼守着沿海海岸和长江水道交汇的咽喉。根据修编中的浙江省海洋功能区划，在舟山群岛的海岸与近海的2.22万平方公里区域内，主要岛屿的大部分区域（约占63%）被划定为海洋保护区、保留区、农渔业区及旅游区，少部分区域（约占37%）被划定为工业与城镇建设区、港口航运区、特殊利用区。新区在利用深水岸线、近海资源建设国家大宗商品国际物流基地、大宗商品储运中转加工交易中心、现代化海洋产业基地和大型临港工业的过程中，需要占用海岸和近海海域进行围填建设。一些以建设国际性对外开放港口、国家重要的战略物资枢纽港为目标的投资项目起点高、用地规模和投资较大，用海面积也较大，这些都与修编中的浙江省海洋功能区划在用海空间布局上存在一定的冲突。

（三）新区发展中需关注近海污染、生物多样性下降

污染性临海项目建设可能造成近海污染。随着舟山群岛新区人口集聚，城镇建设、临港工业发展加快，农业、养殖业的规模化发展，如不采取有效措施，污染性临海项目有可能造成近海污染，从而引发近海海域生态系统的物流和能流循环受阻或紊乱。

外部污染有可能导致滨海生物多样性下降。近岸海域是海洋生态系统和陆地生态系统的过渡带，具有丰富的生物资源及生物多样性。长江、钱塘江、甬江流域的排污等外部污染有可能减少舟山市近岸海域原有系统中生物的栖息空间，从而导致滨海生物多样性下降。