城市小网格 民生大舞台——湖北宜昌网格化管理创新样本探析

文 Ⅰ 周伦 李学会

城市小网格 民生大舞台
——湖北宜昌网格化管理创新样本探析

文 Ⅰ 周伦 李学会

编者按：近年来，社会管理创新成为各级政府部门转变政府职能、提高行政效率、提升服务质量、优化发展环境的重要路径。湖北宜昌在全市推行社区网格化管理，重构基层管理和服务架构，建立和强化了个体之间有效联结的微观组织单元，实现了政府公共服务的有效投递。这一鲜活经验，具有借鉴意义。

江水出峡，其势浩荡！

2010年10月，中央政法委、中央综治委确定了35个市、县(市、区)作为全国社会管理创新综合试点，湖北省宜昌市是其中之一。一年后，全国加强和创新社会管理工作座谈会在宜昌市召开，社区网格化管理的“宜昌经验”，再次搅动荆楚大地，吹皱了中国社会管理创新的一池春水。

城市需要网格化管理

当前，我国正处于城市化加速推进的发展阶段，大量人口汇聚大中城市，社区人口规模不断增加，社区工作者工作压力随之增大，原有的社区划分已不能满足现有经济社会要求。调查显示，我国街道的平均规模已达3.5—6.5万人，居委会平均拥有人口数为3127人、969户。而从国际经验来看，发达国家城市中社区一般不超过1000人、300户。因此，正是在这种“结构紧张”的状态下，人民群众最关心最直接最现实的利益问题大量发生和积累在社区，从而直接影响社会稳定，社区正在面临着难以承受的重任。

事实上，现代社会中单位小区淡出，商品房小区成为社区主体，陌生人社会不断替代熟人社会，社会互动的应然性逐渐降低。如果个体之间缺乏组织互动，就会出现社会原子化，这不仅使个人缺少确定性、安全感和价值归属，还使整个社会陷入整合危机。

随着信息化网格技术的不断演变，网格同空间地理技术相结合，从而开始应用到城市地理信息系统建设中来。其实，网格化管理并不是宜昌首创，但宜昌把网格化和信息平台有机结合起来，却是开了先河。

2010年以来，宜昌市在充分借鉴北京、深圳等地网格化管理基础上，创新体制机制，通过“政府直接购买服务”的路径，向广大社区群众投递专业化和规范化的社会工作服务。

通过公开招考选聘网格管理员进入城区每个社区，为市民提供“零距离”、“多方位”服务。他们向社区群众传达党和政府的声音，宣讲各种惠民政策，服务居民衣食住行；深入社区服务管理最前线，采信息、除隐患、调矛盾；做好事、美环境、送关爱……社区群众送给他们一个好听的名字——“格格”。

有专家指出，依托数字化城市所建立的社区网格，正是打破传统意义上的大社区格局，重构了基层管理和服务架构，建立和强化了个体之间有效联结的微观组织单元，实现了政府公共服务的有效投递。还可以实现管理对象的全覆盖，并加强对高危环境、人群和弱势群体的监控。

网格管理员织就民生网

宜昌市按照“街巷定界、规模适度、无缝覆盖、动态调整”的原则，把城区121个社区划分为1110个网格，每个网格配备一个管理员，负责250户或300-500人的服务与管理。通过自上而下建立统一的新型社会服务机构和队伍，依靠社区E通数字化平台，全面履行信息采集、综合治理、劳动保障、民政服务、计划生育、城市管理、食品安全等七项综合信息服务职责。网格管理员犹如敏感的神经元，延伸至整个社会肌体的最末梢，织就血脉畅通的一张关爱民生网。（如图）

李慧是宜昌市西陵区中书街社区的一名“格格”，她的管辖范围为15049平方米，其中有240户居民，3条小巷。

一天清晨8点，李慧刚走到童家巷口，78岁的大妈杨忠秀就迎了上来。“巷子那头的垃圾收拾晚了，脏死了！”杨大妈边抱怨，边拉着她来到巷子深处的垃圾堆放点前。李慧蹲下身来，将垃圾照片和具体位置通过手中配发的社区E通发送到市网格管理中心。

上午10点15分，李慧转到了汪家巷，社区志愿者冀学云告诉她：17号治安探头坏了。

下午4点30分，到了孩子们放学的时间。李慧守在学校门口，将20多个孩子接到社区。

傍晚6点，李慧再次转到上午报告的问题发生地，发现垃圾已经被清走了，探头也已经修好。此时，已是华灯初上。

正是通过李惠这样普通的网格管理员，在城市小网格这个民生大舞台上不断展演着一个个生动的故事，政府与群众的沟通互动渠道畅通了，社区工作人员工作负担减轻了。更为可喜的是，通过这种贴身式的服务，让政府和老百姓的心贴得更近，也让居民之间组织互动日益紧密。

政府直接购买实现公共服务的有效投递

发端于英美的“政府购买公共服务”已成为一项流行全球的制度性样本。政府购买服务是指“政府通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用。”

我国自上世纪末引入这一制度后，各地在公共交通、居家养老、医疗卫生、社工服务、公交服务、行业性服务等多个领域迅速展开，上海、无锡等多个城市更将其视为最重要的制度创新而加以大力推进。

但是，这一制度在我国同样面临着不可回避的问题，一方面是政府购买服务本意是政府职能外包，实现独立关系竞争性购买。事实上，政府与社会组织还存在着双方地位不清、角色不明、能力欠缺、购买过程缺乏规范、监督和评估缺乏、公共责任得不到体现。另一方面，我国社会组织不但数量少，而且很大一部分依附于政府，公共服务能力比较弱，也缺乏提供公共服务的实践经验。

以湖北为例，社会组织仍处于发展的初级阶段，量小质弱。目前全省每万人拥有社会组织3.6个，不仅远低于发达国家的每万人50个，也低于发展中国家的每万人12个。显然，我国政府和社会组织都还没有为迎接这一新型制度做好准备，各种购买过程和结果中存在显而易见的风险。

宜昌市面对这两大显性问题，创新路径，提出和建构全新的政府购买公共服务模式，即政府作为直接购买主体，通过合同制形式，向符合相关条件的自然人购买社会公共服务与管理等活动的过程。具体到网格化管理上就是政府通过建立市社区网格监管中心，各区成立网格监管分中心，跳过委托社会中介组织这一环节，使用市区两级财政，直接向招录在岗的网格管理员公开购买社会工作服务。

通过这一模式建立和维持，不但强化政府公共责任意识，转变政府职能，提升政府公信力，依靠社工专业化服务拉近政府与百姓之间的距离，而且更好地杜绝“服务供给方”缺陷和竞争性购买不足等难症，从而实现更加高效、清晰、专业的公共服务投递。

宜昌市通过网格化管理，带动街办、社区管理职能变革。现在，宜昌城区所有街办都成立了便民服务、综治信访维稳和网格管理“三个中心”。

与之相对应，原来的社区诸多科室部门也随之“瘦身”，整合成便民、维稳、网管三个站，同时拥有社区专职工作者、网格管理员和社区志愿者三支队伍。

基于这种基层治理模式的革新，加强了政府基层力量，整合了部门分散资源，提升了社区服务水平，使政府从越位、错位回到正位，从而最终实现从全能政府向有限政府转变。更为重要的是，在抓好社区公共服务供给的同时，也为推进社区自治提供了空间和环境，确保“议行分设”逐步展开。正如宜昌市政协主席、市社会服务管理创新综合试点工作领导小组办公室主任李亚隆所言：“通过网格化管理，为推进城市社区和街道两个层面的改革埋下了很大的伏笔，为以后体制层面的改革打下了基础。”

培育社区公众参与精神

民主单位越小，公民参与的可能性就越大，而民主单位越大，公民参与的积极性就越低。宜昌市通过在社区设立网格，构建网格管理员这一党委政府与社区群众桥梁和纽带，划小了民主单位，加强了网格内住户居民的联系互动，增强社区居民与社区利益的关联度。交往越频繁，居民对社区的归属感便越强。

网格员积极发动党员和群众、志愿者力量，开展有特色的文体活动，以此加强与居民群众的密切联系。例如，社区开展的趣味运动会以网格为参赛方阵，网格管理员为方阵组织者，广泛发动群众，许多上班族、年轻人从高楼中走出来，加入到社区活动中来，增加了社区居民之间的信任团结。

此外，社区居民还主动将身边的问题和生活中的诸多不便告诉网格员，使居民身边的琐事通过他们成为政府案头的大事，激发了居民参与城市管理的热情，形成了市民与政府良性互动、互促互动的格局，为构建和谐社会打下了坚实基础。

2011年12月，国务院副总理回良玉来宜昌考察，就盛赞到该市在加强社会管理创新中走在全国前列。2012年3月，中共中央政治局委员、中央组织部部长李源潮在宜昌考察时说到：“以网格化管理为基础，把管理与服务直接覆盖到居民、到住户的做法，很有新意，很有成效，希望继续探索创新，为全国社会管理创新积累更多经验。”

（作者单位：中共宜昌市委党校；南京理工大学紫金学院 责任编辑/李 坤）