瓮安构建制度系统探索科学发展常态化

文 Ⅰ本刊记者 何云江 林茂申 晏 青

瓮安构建制度系统探索科学发展常态化

文 Ⅰ本刊记者 何云江 林茂申 晏 青

4年来，瓮安各级党委、政府不仅下大力化解社会矛盾，改善干群关系，弥补民生欠账，强化社会管理，夯实基层基础等工作，更重要的是积极探索和创新权力科学运行和服务发展的长效机制，确保科学发展走上常态化、持续化和制度化轨道，真正建立起长治久安的制度保障。

瓮安县创造性地出台了“双向组织生活”制度，要求县直机关支部与乡村支部结对共建，互动开展组织生活。图为双向组织生活会启动仪式。（瓮安县委宣传部供图）

仅仅4年，瓮安县就从大乱到大治，从民心离散到民心重聚，从矛盾综错到浴火重生。2011年，瓮安实现县内生产总值52亿元，财政总收入7.5亿元，分别是2007年的2.37倍和3.13倍。与此数字相辉映的是，较2007年，群众对干部满意度增长57.2%，群众安全感指数增长38.65%，排名全省第二位，尤其是人民群众对公安机关的满意度从全省垫底提升到全省第一位。

“在痛定思痛中得以浴火重生乃至长治久安，根本在于通过制度建设将应急管理转为科学执政的常态治理。”黔南州委副书记、瓮安县委书记陈昌旭说，四年来，瓮安各级党委、政府不仅下大力化解社会矛盾，改善干群关系，弥补民生欠账，强化社会管理，夯实基层基础等工作，更重要的是积极探索和创新权力科学运行和服务发展的长效机制，确保科学发展走上常态化、持续化和制度化轨道，真正建立起长治久安的制度保障。

党建专家、中共中央党校党建部主任王长江认为，对于执政党而言，最重要的不是使浮出水面的事件得以化解，而是建立制度避免陷入到兴而复衰、周而复始的“执政周期律”之中。实际上，这些年来各地都出台了不少制度，但作用有限。问题在于这些所谓的制度只是一些规定和要求，严格说来并非制度，只是制度的要素。如同机器零件不是机器，只有将其有机地组合起来，形成闭合的系统才是可以正常运转的机器一样。显然，随着改革的深入，制度要素的连接成为提高制度化水平的关键，在经历大乱大治之后，瓮安在这方面作了大量有益的探索，颇值得借鉴！

建立社会评价参与机制党组织公开承诺提高履职自律

盘活农村、社区组织存量参与社会管理，是瓮安县加强和创新社会管理的举措。图为群众自发组织村民治安义务巡逻队，实现了村民自我管理、自我约束。（瓮安县委宣传部供图）

瓮安之乱，根本在于公权力滥用以致政府公信扫地。“6·28”事件以前，由于政法部门执法不公，“钓鱼执法”、“放水养鱼”等现象时有发生，严重损害了瓮安县委、县政府的形象和公信力。重拾公信力，关键在于政府职能部门诺而必为，为而必力，不断地承诺践诺从而质变凝聚为公信。

今年2月，瓮安专门召开全县工作承诺大会，23个乡镇、82个机关单位的主要负责人走上承诺台，将各乡镇、各部门当年准备完成的重点工作量化，当场做出承诺，并通过当地电视、网络、特刊等向社会公布，把工作情况置于群众视线之下。

为防止承诺变“沉诺”，瓮安县规定，每年分两次组织督察组细致检查，确保承诺不“石沉大海”。各乡镇、各部门的承诺完成效果如何，将被纳入县级领导班子的工作实绩考核并向社会公开。未能有效兑现承诺的乡镇和部门，限期整改。如整改效果不明显，相关人员将被问责。这就使公开承诺成为干部去留、升降的“感应器”。

“公开承诺之后，头上就悬了群众和督察组这两把达摩克斯之剑，‘每时每刻有监督’的弦被绷紧，除了努力完成目标外没有任何退路。”瓮安县鱼河乡党委书记闵端说，为制定切实可行的工作计划，乡党委专门深入调研了近两个月。公开承诺后立马层层分解任务，责任落实到人，丝毫不敢懈怠。

中共中央党校党建部副教授蔡志强认为，实施公开承诺和亮点观摩评比，一方面强化了各级党组织和各职能部门制定科学的发展目标和计划的能力，一方面打造了社会有效参与的制度平台，不仅回应了社会力量和群众参与公共事务管理的迫切愿望，还将过去干部考核评价的自我循环机制变成开放式上下互动的评价模式，让群众有机会参与干部评价，提高他们对政府的信任感。

构建基层矛盾调处激励机制激发社区力量消除矛盾于萌芽

瓮安县委常委、组织部部长彭志伟告诉记者，在社会矛盾凸显期，仅仅依靠信访干部往往捉襟见肘。若能盘活农村、社区组织存量，让村干部、社区工作者主动介入调处，不仅对缓解信访压力大有裨益，对于把矛盾化解在基层、在萌芽状态也富有成效。

为此，2011年1月，瓮安县建立人民调解员调解纠纷案件补贴机制，由县委、县政府每年拨付30万元社会矛盾化解基金，不管是村干部还是群众，只要成功化解一起矛盾纠纷，均予以数十到数百元的现金奖励。猴场村村委会主任钱家金去年一年调解了54起民间纠纷，共领到调解奖励4000元。

猴场镇原政法委书记贺国敏对记者说，2009年他本人接待的矛盾纠纷、信访案件就达100多起，而有了激励机制后案件骤减，2010年只接到19起矛盾纠纷案件，其余的都已在村里得到化解。2010年猴场镇共发生各类矛盾纠纷266起，其中247起被村民化解。

据了解，基层矛盾化解激励机制建立后，瓮安县基层人民调解员主动排查调处的各类社会矛盾纠纷案件有2734件，成功调处2702件，调解成功率达98%。按照化解纠纷补贴标准已兑现补贴128400元。

建立城乡发展一体化互动机制打造同步发展平台

在推动城乡发展一体化过程中，瓮安县创造性地出台了“双向组织生活”制度，即要求县直机关支部与乡村支部结对共建，互动开展组织生活。长期以来，城乡党建处于“两张皮”状况，城市机关支部党员抱怨群众不懂政策、不支持工作，农村支部党员抱怨机关干部脱离基层，不务实。瓮安县明确要求结对共建的城乡支部每年至少要开展四次“双向组织生活”活动，以此共同推动农村党建和经济社会又好又快发展。

瓮安县近年来通过探索创新，整合县委组织部组织科、县直机关工委、县远教办等党建资源，组建了贵州首个县委基层组织局，把全县488个城乡支部统筹起来，并以“双向组织生活”为载体，按照“五互”、“五在前”的要求，要求机关支部和农村支部做到队伍互建、学习互促、发展互助、活动互动、困难互帮，城乡党员做到政策法规学在前、民生事务议在前、公益事业走在前、诚实守信争在前、创业致富做在前。

瓮安县委常委、宣传部部长曾薇说：“从全县通盘统筹城乡党建资源，采取机关党支部下农村、下基层、下一线为农村党员上党课、互动提问等活动形式，以促进城乡支部之间的交流，推动机关人才、资金、技术、信息等优势资源向农村流动；通过农村支部到机关学习、考察，把机关的先进工作理念、科学发展思路和优质服务方式等带回农村，发动群众搞好发展、壮大村级经济，进而实现机关与农村优势互补、资源共享。”

2011年，全县城乡基层党组织共互上党课580余次，机关干部帮助农村支部理清发展思路120余条，建立党建工作示范点126个。

建立健全农村基层民主决策机制从“替民做主”到“由民做主”

不少经验和教训表明，大量矛盾是由于不尊重群众意愿，群众缺少自我决策自我管理平台、机制造成的！“瓮安人民并非没有搞民主的素质，而是村民自治中的民主机制远远不够健全。”瓮安县县长尹德俊告诉记者，瓮安着力建立完善的决策机制让群众参与村级事务的重大决策，推进村级事务决策的民主化和科学化，同时进一步规范议事程序，明确规定其职责、权利、议事内容和规则，完善议事办法，提高议事质量。

为此，瓮安创造了村重大问题由村民代表共同决策的“一事一议”制度。在此基础上，进一步发展出了“三议三公开”的民主决策机制，即先由村民进行“商议”，提出是否申报的意见，其后村两委“审议”村民意见，最后由村民代表大会（或村民大会）作出“决议”，申报项目的实施内容、流程和结果全部公开，接受村民全程监督。

中共中央党校党建部副教授谢峰认为，这种土生土长、完全适合农民口味的民主形式，大大限制了村官用权的随意性，落实了村民民主权利，调动了村民的积极性，增强其主人翁意识，不仅改变了农村面貌，密切了党群干群关系，也有效推动了基层民主建设。

记者在采访中了解到，瓮安逐渐把这一民主决策机制深化拓展到农业产业结构调整、社会治安综合治理、基层组织建设等领域，真正做到让群众的事情“由民做主”。

建立领导干部到村任职工作机制真正起到强基固本的作用

瓮安县原有247个村（居），撤并为99个后，有的多则上万人，少则两三千人，仅凭村干部难以在农村的经济社会等方面取得成效，如何为农村配备适应新形势发展的“带头人”？

瓮安县推行了副科级领导干部到村任职的工作机制。2011年11月至今，已有49位基层工作经验丰富的乡镇任实职副科级干部到发展任务重、矛盾相对突出的村任党支部书记。

“此举既真正助推了农村的发展，又密切了党群干群关系。”鱼河乡政法委书记杨胜乾到深溪村担任党支部书记后，在不到一年的时间就通过土地流转的方式发展了“千亩猕猴桃基地”及上千亩的烤烟、蔬菜等经济作物。让深溪村这一个经济发展滞后、矛盾比较突出的村不仅真正实现群众增收致富，还大幅度降低了矛盾纠纷。

与此同时，瓮安还强化机关干部到村挂帮人员的管理，对县直机关抽调到基层的机关干部实行“双转入双考核”管理机制，所有挂帮的干部，其工资和组织关系与原工作单位脱钩后全部转入挂帮地所在乡镇。挂帮效果的考核，也由乡镇的党委和组织部门进行考核，首年考核成绩不合格的就继续挂帮一年，倘若再不合格就留在基层岗位工作，不得回到原机关。

瓮安县委组织部常务副部长罗晓路说，以往挂帮人员的选派由原单位统一管理，具体工资、福利、社保等也由选派单位负责，有些机关干部虽然下基层，要么工作重心依然在原单位，要么两边溜空空，三天打鱼两天晒网。转工资和组织关系就是要让机关干部真正沉下心来为百姓抓发展，考核权限下放就是要让基层干部与群众进行有效监督，促使挂帮干部长期坚持，常效进行。通过系列的举措，干部真正的沉下身子进村入户，使瓮安的基层基础得以巩固和夯实。

建立普通干部轮岗交流机制激发干部新活力

长时间在一个岗位工作，容易令人产生惰性和倦怠感甚至滋生腐败问题。瓮安县打破部门、层级限制，实行轮岗交流制度，让许多老面孔拥有了新职位，接受新挑战，工作面貌焕然一新。

据介绍，自2009年起，瓮安县就规定凡在同一县直单位连续工作满15年及以上的、同一乡镇工作满10年及以上的，应当交流。一般干部交流在乡镇之间、县直工作部门之间、乡镇与县直工作部门之间进行，凡达不到跨单位、跨行业交流条件但符合轮岗交流要求的人员，必须进行内部轮岗。

瓮安制定了村重大问题由村民代表共同决策的“一事一议”制度，有效推动了基层民主建设。图为村民代表正在参加“一事一议”。（瓮安县委宣传部供图）

围绕“瓮水长歌”品牌，瓮安已绘出文化强县、构筑精神高地的线路图。图为《瓮水长歌》演出现场。（瓮安县委宣传部供图）

“‘流水不腐、户枢不蠹’，岗位与角色转变有效盘活了干部资源。”县委副书记张宽告诉记者，干部轮岗交流激活了“一池春水”，让广大干部在适应过程中经受住环境的考验，增强了心理承受能力，提高了分析和解决复杂问题的能力，同时使瓮安县各单位干部队伍的整体结构更趋合理，更好地做到人尽其才。

记者在采访中了解到，瓮安县已轮岗交流了400多名干部。许多干部在新的岗位上重新燃起了工作激情，从轮岗交流前的犹豫彷徨，到步入新岗位后的踌躇满志，经历了一次职业生涯的新生，整个瓮安干部队伍活力倍增。

建立服务发展沟通机制实行非公有制企业特派员制度

经过多次机构合并与行政区划调整，瓮安部分领导干部改任非领导职务。不少“改非”干部能力强，经验丰富，但留在原单位却又面临尴尬，基本上是“资源”闲置。

近年来，瓮安县非公有制经济发展速度明显加快，已成为县财税收入的最大增长点，去年非公有制经济创造的国地税共占财政总收入的71.56%。然而，在快速发展的同时，由于熟悉经济发展、政府管理与党建工作的高级人才紧缺，非公有制企业遭遇发展“瓶颈”。

瓮安县通过调研，创造性地建立了非公有制企业特派员制度，在企业与个人双方自愿的情况下，让熟悉经济、管理或党务工作的“改非”领导干部入驻企业，服务于企业党建或经济发展，使其“离位不离岗，改任不改责”，在政府与企业之间搭建起快速有效的沟通桥梁。与此同时，对这些干部落实关怀激励措施，除发放工资外，还通过财政拨付的方式给予适当的岗位补贴。

自3月份启动驻企特派员工作以来，全县共有60多名机关干部踊跃报名，自愿申请开展驻企工作，首批15名企业特派员已正式入驻非公有制企业。许多特派员下到企业后，积极扛起民情调研员、政策法规宣传员、企业纠纷协调员、项目建设服务员和企业党建指导员的职责，助推企业发展。

建立人才引进机制形成洼地效应

从今年3月18日开始，瓮安县组织人才招聘小组先后到天津工程师范学院、湖北师范学院、四川师范大学、西南大学和贵州师范大学5个人才引进点招聘近400名本科层次及以上应届毕业生，成为黔南州县域引进人才的“大手笔”。

“治国经邦，人才为急”。瓮安县人事局长王小谦同志告诉记者，瓮安地处偏远，交通较为不便，长期以来存在人才“进不来、出不去”的尴尬，不仅因为缺乏新鲜血液导致部分干部观念僵化，而且人才流失严重，仅2008年就调离了30多名骨干。破解这一困境，惟有大胆“走出去”揽天下英才，才能为县域经济社会发展提供有力的人才保障。

据介绍，为加强人才队伍建设，优化人才结构，瓮安县创新人才引进机制，“走出去”到天津、武汉、成都、重庆等地大规模引进本科以上人才。针对引进的高层次人才，还特地开通了“绿色通道”，具有研究生学历的人员引进到事业单位专业技术岗位工作的，可超岗先行聘用到中级岗位工作，并享受相应工资待遇。引进的150名县外人才，人事部门积极主动为他们办理各种手续。

近年来，瓮安引进了数百名人才，有效地改变了部分干部关于人才的陈旧观念，营造了渴求栋梁的良好氛围，不仅招揽了数十名研究生，还扭转了人才“入不敷出”的局面，从去年开始回流了十多人。此外，还投入2.5亿进行职校小区建设，建成可容纳学生8000—10000人，可根据企业需要订单式培养人才，效应可辐射到黔南州与遵义市部分地区。

建立权力运行约束机制剑指权力失范与庸、懒、散、慢

王长江认为，要消除民众对政府的不满，重建党和群众的和谐关系，根本的途径，就是对权力进行规范和约束，把权力“关到笼子里去”。实践证明，瓮安走对了这条路，在权力运行规范化上强化服务意识，使权力运行逐渐回归本位。

瓮安县按照责权对等、权力有限的原则厘清主要干部和部门一把手的权力，不断完善议事规则以节制权力的无度使用。按照民主法治、程序性原则规范完善行政服务体系，形成职能部门服务窗口的办事规则和监督条例，规范行政、执法行为。

与此同时，瓮安县还强化了监督职能，采用“12+1”工作模式，按照发展、民生、稳定等方面的12项重点工作重新整合行政资源进行职能分割布局，科学设置了社会动员联谊组、工业化、城镇化、招商引资、交通建设等12个工作组，由县级领导任组长实行包保制，建立县级领导干部和县直部门包保乡镇以及县级领导干部联系重点企业、重点项目责任制，实行县级领导、部门与乡镇党政领导同奖同惩。不仅使得“归口”管理科学严谨，还通过明确权责让机制体制运行流畅。

与12个工作组同时配备的是重大工作督察组，针对全县的重大问题加大监督检查，为提高机关工作效能，坚决向相互推诿扯皮，不作为，慢作为，乱作为等“庸、懒、散、慢”作风顽症“亮剑”。四年来，瓮安县共调整了270多名干部，其中24人因不称职而被调整免职，从严查处了农业局、建设局等单位违犯工作纪律的8名干部。其中建设局干部葛某因服务态度恶劣而受到警告处分。

建立文化引领机制 构筑“精神高地”走出“经济洼地”

2012年6月25日晚，瓮安县会展中心人头攒动，“瓮水长歌”大型音乐舞蹈诗在这里举行，瓮安的历史底蕴、旖旎风光、跨越发展、宏伟蓝图等元素融汇在这一唯美画卷中。

县委宣传部的同志说：“‘6·28事件’的发生，严重挫伤了瓮安干部群众的精气神。为了提振士气，增强发展信心，瓮安依托浓厚的文化底蕴，全力打造了‘瓮水长歌’系列文化品牌，通过深度挖掘、科学扬弃、传承创新瓮安乃至黔中文化，构筑瓮安人民的‘精神高地’。”

据瓮安县文体广电旅游局原局长黎明介绍，为打造“瓮水长歌”文化品牌，瓮安县在人才队伍建设、组织建设和经费投入都给予了保障。今年3月5日，瓮安县就从全县机关、幼儿园、文化馆等选拨60名学员到高校展开为期3个月的戏剧、音乐、舞蹈等艺术培训。

近年来，瓮安文化事业长足进展，完成了县文化馆、图书馆、青少年活动中心 、255个农家书屋、14个乡镇光纤联网工程、17个乡镇调频广播建设、243个村级文化资源信息共享工程等重点文化体育项目建设。仅在县城，就有群众自发组织的27支腰鼓、花灯、太极等群众性文艺队伍，猴场新村牌楼建成百米文化长廊。在瓮安城乡，各种各样的文化事象正在构筑人们的“精神高地”。

“如今，围绕‘瓮水长歌’品牌，瓮安已绘出‘文化强县’、构筑精神高地的线路图。”瓮安县有关负责人告诉记者，目前，瓮安已经完成了《瓮水长歌》城市文化宣传片的拍摄，编排了《瓮水长歌》大型音乐舞蹈诗，出版了《瓮水长歌》的期刊，举办了首届“瓮水长歌”文化旅游节。下一步，还将建立小春虫博物馆，将5.8亿年的生命起源向世人展示；建立猴场会议陈列馆，诠释“伟大转折的前夜”；建立“瓮水长歌”大剧院，把瓮安的历史文化、土司文化、商贾文化、红色文化和瓮安人民的拼搏精神搬上舞台，让群众品尝土生土长的文化大餐。

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4年前“瓮安事件”，举国震惊。四年后瓮安巨变，从矛盾丛生到浴火重生，从大乱到大治，引起了社会各界的强烈关注。

2011年10月，由新华社总编辑何平带队赴瓮安采写成《在痛定思痛中浴火重生——从瓮安之乱到瓮安之变警示录》，指出在经历了3年前那场严峻风波，瓮安化“民怨”为“民愿”，从“民生滞后”到“民生优先”，变“替民做主”为“由民做主”，从而在痛定思痛中浴火重生。

2011年12月，《人民日报》评论瓮安巨变“翻个筋斗明个理”，认为群众的怨声和骂声，有时也是解决问题的先声，瓮安就是从翻筋斗中认识到群众的利益是最高利益。

2012年3月，由党建专家、中共中央党校党建部主任王长江带队到瓮安县就加强和创新社会管理等课题展开调研，认为瓮安由乱变治的根源在于瓮安县委从执政科学化的角度进一步完善权力结构及其制度安排。5月，中共中央党校党建部设立“中央党校党建教学研究瓮安县联系点”，“瓮安经验”开始作为经典案例进入中央党校课堂。

2012年4月，《中国青年报》记者深入瓮安采访，从“瓮安之问”引发的深沉思考出发，梳理了瓮安3年后交出的答卷：3年过去，瓮安不仅造就了信访奇迹，把80%的纠纷化解于初访，而且以组织压力逼出了干部的公仆精神，让利于民，真正实现了立党为公。

（责任编辑／张天明）