政务诚信的缺失与重建

■杨秋菊

政务诚信的缺失与重建

■杨秋菊

诚信是一个亘古恒新的话题，作为人们政治生活、社会活动与经济交往中必须遵循的最基本行为准则，它是一个社会正常运行的重要基础。然而，处于转型期的中国，由于多种原因，政府失信成为一种较为普遍的现象。在2007年和2010年的政府工作报告中，温家宝总理两次提出要提高政府的公信力。2011年2月，温家宝接受中国政府网和新华网联合专访，同海内外网友进行在线交流时表示：“现在影响我们整个社会进步的，我以为最大的是两个方面。一是社会的诚信，一是政府的公信力。这两个方面解决好了，我们社会就会大大向前迈进一步。”由此可以看出，政务诚信研究是一个具有重大理论和现实意义的问题。本文试图从政府为什么要讲诚信，为什么会出现政府失信，以及如何使政府更诚信等三个方面做一番思考。

政府为什么要讲诚信呢？

我们先来看看中国儒、道、法的先贤是如何看待政务诚信的。《论语》有一番精彩的阐述：子贡问政。子曰：“足食，足兵，民信之矣。”子贡曰：“必不得已而去，于斯三者何先？”曰：“去兵”。子贡曰：“必不得已而去，于斯二者何先？”曰：“去食。自古皆有死，民无信不立。”在孔子看来，没有民众对统治者的信任，再多的粮食和军备都阻挡不了统治者垮台的命运。统治者与人民的信任关系，是政治凝聚力形成的前提和关键，它在相当大的程度上决定了某一政权的创立、巩固和发展。老子曰：“信不足焉，有不信焉。悠兮其贵言。”意思是说，统治者诚信不足，下面的老百姓才不会信任他们，君主们应该深思熟虑啊，要慎重自己的言语，不要轻易发号施令。在战国时期政治家商鞅看来，只有做到赏罚有信，才能树立法的权威，君主的威信也才能建立。为了树立法律的信用，推行变法，商鞅还留下了“南门立信”的美谈。1400多年后，北宋政治家、文学家王安石在推行变法时赋诗一首赞叹商鞅：“自古驱民在信诚，一言为重百金轻。今人未可非商鞅，商鞅能令政必行。”

西方的政务诚信思想源于契约论。契约论在漫长的演变过程中，逐渐容纳了政府契约和社会契约两种观念。政府契约认为政府和公众之间签订了契约，政府如果违背了维护法律和自由的承诺，公众就可以联合起来推翻它。社会契约则假想人类曾经存在一个自然状态，由于自然状态中存在种种不便，甚至处于“人与人之间的战争状态”，为了更安全地生活，平等享有自然权利的个人让渡出自己权利的一部分，签订社会契约，组成了政治共同体或国家。洛克认为，这一契约是一个个人和个人之间的契约。政治共同体组成后，人们就把立法和执行的工作委托给一些人，他们组成了政府。如果受托人的工作不能让作为整体的人民感到满意，他们就有可能被解雇，由他人取而代之。由此可见,从发生学意义上来说,政府是人们之间缔约后委托授权的产物。洛克是委托政府观念的首倡者，比起政府与人民之间的政府契约观念来，委托的契约观念对政府更为不利。委托的关系决定了公众与政府不是同一层次上的二元主体，他们是权力所有者与权力具体行使者的关系。而政府契约的观念将政府视为与共同体平起平坐的独立一方，在洛克看来，这对政府过于有利。委托的观念不仅为洛克的理论所采用，而且也为以后的西方议会实践所采用。

根据以上的分析，我们看到，无论从树立威信维护统治的角度，还是从契约内生价值的角度，政府要讲诚信都被先贤们一致认可。当历史的车轮驶入21世纪，全球化成为浩浩荡荡的历史洪流，遵守规则，信守承诺，融入世界成为我们的选择。在这样的大背景下，政务诚信再次成为关注的热点。

政务诚信作为规则诚信、裁判诚信，它是实现社会公平公正的根本保障。没有政务诚信，投资者对未来不能形成稳定预期，投资热情减退，经济交往成本增加，发展活力受到阻碍；没有政务诚信，公众对政府的信任度下降，公共政策不能有效执行；没有政务诚信，上行下效，整个社会机会主义、极端功利主义盛行，社会风气极度败坏；没有政务诚信，规则被视为儿戏，弱肉强食，赢者通吃，人们丧失基本的是非对错判断标准，公平不在，正义远离，政治统治岌岌可危。由此可见，政府诚信确实是事关政权长治久安的大问题。

既然政务诚信和政权生死息息相关，为什么还会出现政府失信呢？细细探究，这里有一般原因和特殊原因。

一般原因主要体现在两个方面。一是公共权力的特点。二是人性的弱点。公共权力是公众委托给政府行使的，目的是希望政府保障他们的利益。但作为一种以暴力作为后盾的力量，公共权力本身具有强制性、压迫性的特点。它所产生的命令服从关系可能会激发人性中自大、骄横、目空一切、不可一世的弱点，自利的欲望可能会无限膨胀，特别是当这种权力畅通无阻的时候。掌握权力的人在权力的光环中，可能迷失自己，忘记当初掌权的初衷，背离为公众服务的承诺，将公共权力异化成为自己谋取利益的手段。这样的政府失信，在任何一个国家都存在。

但为什么有些国家的政府失信程度要更严重些呢？这就要分析特殊原因。民主国家虽存在政府失信，但在这些国家，政府失信并不是一种普遍现象，究其原因，还在于这些国家公共权力的行使有宪法和法律作为边界，法律高于权力成为比较普遍的信仰，作为权力委托人的公众并非原子化的个人，而是有组织的公民，独立的媒体作为社会的公器，能够有效弥补政府与公众之间的信息不对称，公共权力不是在封闭的环境中运行，公民社会能够成为制约政府失信的强大力量，对于不能让委托人满意的代理人，委托人可以将他更换掉。基于以上分析，我们可以得出政府失信的特殊原因：一是国家的法制环境。一个国家的法律是善法还是恶法，是法治还是人治，是权大还是法大。二是公民社会的成熟程度。作为权力委托人的公众能否有效制衡政府，确保代理人全心全意为自己服务。如果法律并非良好且不能有效执行，公民社会组织松散，政府失信就会特别严重。

具体到我国，探究政务诚信面临危机的原因，我们认为最根本的还在于，市场化的改革是利益分化和利益格局调整的过程，在这个过程中，政府不自觉地变成了一个利益主体，它在行使公共权力、谋取公共利益的同时，也存在与民争利的行为。当政府不诚信行为能换取自身利益最大化、官员不诚信能换取升迁时，不诚信行为就成为必然选择。而由于信息的不对称，政府这种不诚信行为往往能够实现。当政府自利心理开始膨胀，如果此时能给予有效约束的话，政府失信的现象也不至于相当严重。然而，正是由于监督约束机制运转无力，才导致了政务诚信的缺失。具体而言，从自律机制看，传统的官德教育和思想政治工作在新的历史时期面临严峻挑战，约束官员的失信行为仅仅依靠道德说教已明显力不从心。从他律机制看，政治体制改革一直未能到位，政府仍拥有很大的权力，公权范围过大，这种全能政府干了许多不该管也管不好的事，政府管得越多，权力谋私利的机会越多，政府失信的可能性就越大。对官员评价机制不完善，官员只对上负责，而不必对公众负责，为追求政绩，不时出现数字出官、政绩工程等现象。具体行政行为上，暗箱行政仍然存在，有些地方政府仍然把公众排除在政府决策之外，把行政过程神秘化，大大小小的政府信息仍是政府动用了大量国家资源加以严密监视和保护的“国家机密”，政务公开推行起来困难重重。监督制约方面，目前,国家权力机关对行政机关的监督还存在不少缺陷,规定不够具体,可操作性不强,致使监督乏力,流于形式；司法独立难，我国法院、检察院的财权、人权、物权都受同级政府的约束,影响了其监督制约功能的发挥；社会监督由于缺乏相应的制度保障，导致监督效力还有很大的改进空间。

但是，我们必须承认，我国政务诚信的状况较过去有了很大进步。而进步的根本原因，就是我们意识到依法治国、依法行政是治理国家的最根本的手段，并开始付诸实践。我们意识到，只有公开透明，才能更好地践行全心全意为人民服务的宗旨，更好地接受委托人的监督。互联网的出现，客观上帮助公众突破了传统单一信息源的限制，比过去更容易获得政府公共权力运行的相关信息，更容易监督政府行为，助推了政务诚信的实现。

如何使政府更诚信呢？简单地说，就是要继续在我们已经走的路上走下去，深化改革，扩大开放。改革权力过于集中的政治制度，还权于民，建立法治国家。让政府变得更加开放透明，让权力在阳光下运行，接受更多的监督。具体而言，应从以下几方面着手：

第一，加强诚信道德教育，营造诚信氛围。西方国家已经意识到政府诚信建设高度依赖外在规章制度存在很大弊端，我们的诚信建设要避免重走西方“规则”万能的老路。当然，在制度不健全的时候，制度建设是当务之急，但诚信文化的培育同样重要。法治和德治需要有机统一。著名学者张康之提出了政府能力的道德整合，呼吁以德行政，追求法治和德治互补合作所形成的全新政府模式。通过广泛的诚信教育、宣传活动和理论研究,认真坚持实事求是的思想路线,倡导言行一致、有信无欺的道德风尚。坚持物质利益基础上的权利与义务平衡的原则，注意运用利益机制调动公务员遵守职业道德规范的自觉性，保证道德调节规范的有效性。防止有德者受屈、无德者自肥的现象。

第二，准确定位政府职能，不与民争利。有效政府与有限政府是新世纪政府改革的基本观念与模式,这也是诚信政府的基本前提。因此,首先要科学界定各级政府职权,理性确立其管理幅度和层次,继续转变政府管理职能。政府应当避免对社会微观经济领域的直接干预,切实精简行政审批,集中精力提出发展的重大战略、基本任务和产业政策,促进国民经济和社会全面发展。政府干预过多以及繁多的行政审批会影响市场调节的平衡,造成社会经济生活的诸多失信。其次,减少政府交易活动特别是营利性交易行为。力避政府行为与那些垄断性国有企业的商业行为搅和在一起,严格杜绝某些政府部门变相营利和集体权力的寻租设租。

第三，推进政府信息公开，打造透明政府。构筑政务诚信的关键是建立透明政府。政府工作缺乏公开性，透明度不够，暗箱操作过多，这是政府公信力缺失的重要原因。实行政府信息公开，提高信息的透明度，这既是民主政府下公民知情权的具体体现，也是树立政务诚信形象的重要举措。2007年《政府信息公开条例》颁布实施，2011年国务院要求所属部委公开“三公”消费，这都是可喜的进步。但由于《条例》的约束力太低，导致了现实中假公开、半公开等现象屡见不鲜。政府应改变过去动辄以涉及国家机密为借口变相封锁信息的做法，让公开成为常态，不公开成为个例，凡与社会公众权益相关的信息，要及时地通过多种途径向社会公开，增强政府的社会公信力。

第四，决策科学化、民主化，在平等沟通中实现诚信。决策要听取专家学者的意见，避免少数领导的“拍脑袋”。更重要的是重视公民的参与，培育公众的政治参与意识，重大决策不仅让公众知道，还要让公众参与。对于涉及公众利益的重要决策事项，请人民代表参加会议，举行听证会，充分听取社会各界的意见和建议，发挥群众参政议政的作用，积极构建公众利益表达机制，加强政府与公众间的沟通和理解，以努力获得公众的认同。

第五,深化人事制度改革,让诚信者上、不诚信者下。进一步改进干部考察制度,把信用状况列为干部考察的重要内容,努力使考察结果对政绩的反映更全面、更符合客观实际。引导各级政府和部门及其领导干部扎扎实实为群众办实事,靠实实在在的政绩取得群众的信任。进一步改进政绩考核制度,将公众满意度作为重要考核内容，完善指标体系。改革目前以选拔为主的干部任用形式，逐步扩大选举范围，创造机制让委托人能够换掉不满意的代理人，以有可能失去公共权力作为压力，保证代理人忠诚于委托人利益。

第六，完善政务诚信法律制度，实现依法行政。实现政府诚信于民，对中国目前的情况而言，重要的是将政府的权力运行纳入法制轨道，完善政务诚信的相关法规，将诚信道德上升到法律的高度。建立囊括所有公务员和所有政府部门的诚信评价体系，在网上进行公示，方便公众进行评价。继续完善宪法和行政法,努力实施“宪政”，将政府的权限范围、政府权力运行的各个具体环节，特别是将行政责任固定下来。在当前的政府活动中，要加强行政程序的公开化、法制化，完善行政问责制、行政机关引咎辞职制度和国家赔偿制度。强化事实上的行政权委托者即各级人大的监督和管理，以国家强制力为后盾，对行政机关及其官员的非诚信行为加强约束与监督。加快司法体制的改革，完善行政诉讼程序。实践证明，严密的法制框架和立法司法监督，是保证政府权力不越轨、不争利的基础。

第七，加强公众监督和舆论监督，让政府失信成为众矢之的。公众监督是约束政府失信、根治权力腐败的治本之道。在信息化时代，公众监督制约所具有的广泛性、敏锐性、自觉性等特点，决定了这种监督能有效地避免政府权力被滥用，保证权力主体始终按照人民的意志来行使权力。如果人民群众能够组织起来，形成强大的整体合力，则更能给政府以强有力的制约。新闻媒体作为社会的公器，具有广泛、高效、经济的监督优势,实施有效的媒体监督能够取得很好的经济效益和社会效益。雷蒙·阿隆指出，只有通过公共舆论，人民的事业（曾被认为毫无希望而被放弃得那么久）才能兴盛起来，只有在公共舆论面前，所有的权力才会变得沉默，所有的偏见才会消失，所有的特殊利益才会被取消。加强舆论监督,充分发挥新闻媒体等社会力量的监督作用，既要大力弘扬和表彰诚实守信的政府及其工作人员,又要给政府及其工作人员的失信行为以强大的社会舆论压力,使任何政府的失信行为都像其他社会组织和个人的失信行为一样,受到多重制约。

作者单位：上海金融学院公共经济管理学院

（责编/朱艳秋）