体育公共服务体系基本理论框架构建与分析

杨文礼，高艳敏，刘 玉

(1.中国矿业大学体育学院，江苏徐州221116;2.阜阳师范学院体育系，安徽阜阳235001)

近年来，随着我国社会经济的快速发展，人们生活水平不断提高，体育需求不断增加，体育公共服务在我国社会体育发展中的地位日趋重要，在政府职能中的地位日益突出。体育公共服务广泛的社会需求，政府职能转变的内在要求以及我国体育公共服务的实践探索需求，无不对体育公共服务体系的构建提出了新的要求，需要我们确定体育公共服务的内容、体育公共服务的范围以及我国体育公共服务的供给模式等重要问题，为我国的体育发展决策提供坚实的理论基础。

1 研究进展

目前国内对体育公共服务领域的研究逐渐增多，但更多的是对某一方面的研究，对体育公共服务体系的整体理论研究并不多。李静等研究者虽然对体育公共服务体系进行了探索，但更多关注的是影响我国体育公共服务发展的因素集合;唐鹏等研究者对我国农村体育公共服务体系进行了研究，也大都属于对策研究。研究者基本在以下方面达成共识:政府不应该是体育公共服务的唯一直接提供者，社会其他部门可以进入体育公共服务领域，参与体育公共服务的供给，政府要通过建立专门机构来管理体育资源和规范发展，公共部门与私营部门的合作是体育公共服务发展的重要政策工具，构建公私伙伴关系是转型期中国体育公共服务获得强劲动力的必选模式。但整体上看，从宏观视角对我国体育公共服务体系进行理论架构的成果尚不多见。

相对于滞后的理论研究，我国一些经济发达地区，如上海、北京、江苏等地，对体育公共服务体系建设进行了卓有成效的探索，在体育公共服务的供给方面积累了较为丰富的经验。但与此同时，由于社会、经济、文化等多重原因，体育公共服务发展中还存在诸多问题，主要表现在对体育公共服务的理念认识不到位;体育公共服务的供给水平和层次低下、供给方式单一，与公众日益增长的体育公共服务需求融合不够;运行体制不完善，体育公共服务资源配置率低，这些都严重制约了我国体育公共服务的健康发展。尽管学术界对“体育公共服务体系”探讨得不多，研究不够深入，对于我国体育公共服务基本构成也是众说纷纭，但体育公共服务在社会转型期的广泛需求与实践探索，使得加强体育公共服务体系理论的研究迫在眉睫，亟待建立一个相对完善的理论体系指导我国体育公共服务实践。

2 体育公共服务体系内涵分析

目前关于体育公共服务的定义主要包括以下几种观点:一是体育公共服务，是指满足社会共同需求，具有非竞争性和非排他性的体育服务［1］;二是公共体育服务，是指公共体育组织和公共体育服务人员，为社会公众的体育活动所提供的体育产品和体育劳务［2］;三是体育公共服务是由公共部门或准公共部门共同提供的，以满足社会成员的基本体育需求为目的，着眼于提高公众身体素质和生活质量，既给公众提供体育文化享受，也提供并保障社会生存与发展所必需的体育环境与条件的公共产品和服务行为的总称［3］。总的来看，虽然目前对体育公共服务的定义存在一些差别，对体育公共服务的内涵和内容的理解是基本一致的:即体育公共服务是由政府或其他社会组织提供的，以公共性为主要特征，而不以营利为目的，以满足社会公众的体育文化需求为核心的体育产品和服务的总称。体系是“若干事物互相联系、互相制约而构成的一个整体。”从中不难看出，体育公共服务和体育公共服务体系是两个既有紧密联系，又有明显区别的概念，体育公共服务研究的核心问题是“体育公共服务是什么”，而体育服务体系要研究的则是“怎么做”的问题，体育公共服务重点关注的是体育公共服务的类型和结构，而体育公共服务体系关注的是如何将影响体育公共服务发展的若干要素、若干事务形成一个整体，如何整合体育公共服务资源，为体育公共服务的发展运行提供保障，各类主体如何通过合理的方式有效实现体育公共服务的供给是体育公共服务体系关注的核心问题。所以，体育公共服务体系应该由以下几个环节组成:提供什么、提供给谁、由谁提供，怎么提供、如何保障。综上所述，体育公共服务体系是指在一定的社会环境下(主要包括政策环境、文化环境、经济环境等)，根据一定的体育公共服务的供给方式而形成的体育公共服务系统，主要包括:体育公共服务的内容，体育公共服务的需求和供给主体，体育公共服务的供给方式，体育公共服务的监管保障等［4］。

3 体育公共服务体系的基本理论架构

3.1 体育公共服务的内容

一般来说，体育公共服务的内容主要可以分为基础设施类、技能培训类、要素保障类、信息服务类、安全监测类。基础设施类在体育公共服务中属于物质性内容，是指一些具体的，能够满足公众进行体育健身、体育锻炼的各种体育设施、场地以及体育器材等。技能培训类主要是为了提高公众的运动技术水平和掌握正确的锻炼方法而进行的体育技能培训、体育设施的使用培训等内容，尤其是针对部分弱势群体，其体育意识和体育技能较差，无法在现实中实现自己的体育公共服务利益，技能培训类体育公共服务的提供，则可以在一定程度上解决弱势群体体育公共服务权利从应然状态转向实然状态的问题。要素保障类在体育公共服务中具有重要的地位，它是保证公众能够享有大致均等的体育公共服务的重要基础，其主要是指为保证体育公共服务发展而制定的一系列规章制度的产物［5］。如在体育公共服务市场化改革中各地物价部门为了限制企业利用资源优势的高收费而制定的收费标准，体育管理部门为保证体育公共服务供给效率与质量制定的机关行业规范等都属于要素保障类体育公共服务。信息服务类主要是指为满足公众的体育信息需求，各级政府、社区或其他社会主体通过一系列的媒介对国家有关体育发展目的、方向、政策法规等内容进行宣传，也包括各种公共产品的信息(如各种健康咨询、各种比赛的信息，或免费体测的信息等)。另外，通过报纸、网络等对体育健身、体育知识进行宣传与介绍等服务均属于体育公共服务信息服务的范畴。安全监测类主要包括体育公共服务安全机制建设、体育公共服务安全服务设施、国民体质监测等。

3.2 体育公共服务的需求与供给主体

3.2.1 体育公共服务的需求主体

体育公共服务的需求主体可以分为广义需求主体和狭义需求主体两种。广义的需求主体不仅包括体育公共服务的直接受益者——公众，还包括体育公共服务的过程受益者:政府通过体育公共服务获得存在的合法性，解决社会就业，拉动内需等问题;企业等通过体育公共服务获得一定的经济利益，社区通过体育公共服务获取公众支持等。无论是政府、企业还是社区等过程受益者，一方面不断提供各自的体育公共服务内容，同时也不间断地获取服务，所以从广义上看，体育公共服务的需求主体既包括公众，也包括政府、企业、社区等主体。体育公共服务需求主体如果从狭义上看，仅包括体育公共服务的直接受益者，也称最终受益者，只有公众一个主体［6］。考虑到研究篇幅及研究复杂性的问题，本文体育公共服务体系的理论架构主要围绕狭义的需求主体展开，鉴于此，公众的需求意愿是保证体育公共服务有效供给的基础与前提。

3.2.2 体育公共服务供给主体

3.2.2.1 政府主体 从宏观政治学的视角来看，政府是一种以强制性或权力推动实现公共利益的一种制度安排，无论社会主义国家还是资本主义国家，国家都是一种以非营利为目的的行政组织。在体育公共服务供给中，国家一般通过所掌握的体育资源通过有效的分配方式实现公众的体育利益。与其他任何组织不同，政府提供的体育公共服务具有明显的整体性和普遍性，可以为全体公民所共享。无论是体育公共服务市场化改革还是社会化改革都不能降低政府在体育公共服务发展中的核心作用。一方面，政府是我们体育公共服务发展的引领者，体育公共服务发展所必须的制度环境和制度安排，必须通过政府来提供;另一方面，体育公共服务市场化、社会化改革中，各主体的利益必须通过政府进行协调，我国体育公共服务发展中的各种负外部因素必须通过政府改革逐步消除。另外，在体育公共服务发展中，存在许多社会主体和市场主体不愿意也没有能力提供的体育公共服务，这些都必须发挥政府的作用［7］。当然，我国的行政管理模式属于阶层式管理，不同层级的政府在具体的体育公共服务供给中具有不同的作用，一般来说，宏观层面的体育公共服务大都由中央政府提供，而中观或微观体育公共服务大都由地方政府提供。由于我国社会经济发展的不均衡，以及财政转移支付制度的不合理，我国体育公共服务存在着明显的不均衡状态，城乡之间、区域之间、阶层之间、民族之间都存在体育公共服务非均等化发展的问题。

3.2.2.2 市场主体 市场主体参与体育公共服务是实现双方共赢的结果，是以自愿性方式实现私人体育利益的一种制度安排。随着人们生活水平的提高，体育不再仅是人们锻炼的手段，而逐渐成为人们生活内容的重要组成部分，体育的休闲功能、娱乐功能逐渐提升。而政府主体更多地从宏观层面考虑体育公共服务的供给，公众的个性需求则必须通过市场来实现。实际上，市场主体参与体育公共服务的发展正是对公众体育服务需求细分的一种回应，是对个人差异化体育公共服务需求的一种满足。但是考虑到体育公共服务的本质特征是“公共性”，所以市场主体参与体育公共服务的发展具有明显的限度，基本体育公共服务一般不能由市场提供，同时，市场的本质特性是追逐利润，但在体育公共服务供给中不能把追逐利润当作主要目的，主要目的应是促进体育公共服务发展，使不愿平均无差别地享受体育公共服务的公众可以在自愿付费的基础下选择适合自己的需求，而在这一过程中获得相应的利润，也就是，市场主体的“追逐性”不能破坏体育公共服务的“公共性”。

3.2.2.3 社会主体 社会主体是体育公共服务发展中的重要力量，其既不以营利为目的，又具有自愿性和半自愿的特点，能够有效弥补政府和市场主体在体育公共服务供给方面的缺陷，我国参与体育公共服务发展的社会主体大体上可以分为以下两类:一是体育非营利性组织;二是公共事业机构(也有研究者把公共事业机构看作是非营利性组织)。体育非营利性组织包括的内容非常丰富，体育志愿者组织、体育协会、体育基金会、大众体育俱乐部等都属于体育非营利组织的范畴。与体育公共服务发展密切相关的公共事业机构主要包括高等院校、体育科研机构等，这些公共事业机构可以为体育公共服务的发展提供人才支持、技术支持、理论支持等，是我国体育公共服务发展的重要力量。

3.2.2.4 个人主体 体育公共服务权利是公民的基本权利之一，积极参与体育公共服务不仅能够激发出公民的主体意识，也能促进公民社会责任感的不断加强。随着我国社会经济的发展，公众参与社会发展的意识逐渐增强，在体育公共服务领域也是如此，许多公众在享受体育公共服务时也自觉主动地为其他人、为社会提供体育公共服务，虽然没有明确的组织形式，是一种个人的、非制度化的参与，但也是我国体育公共服务发展的重要力量和有益补充。

3.3 体育公共服务供给方式

在体育公共服务供给主体中，政府毫无争议地具有比较优势，这也决定着政府必须在我国体育公共服务发展中承担主要责任。但是随着公共管理理论、公共产品理论的不断发展，人们也逐渐发现在政府对体育公共服务供给的过程中存在着效率低下、与公众需求不相吻合的问题，所以在体育公共服务供给中，政府既可以通过政府建立企业进行组织生产，也可以委托私人部门生产，然后通过政府购买向公众提供，也就是说，应该在体育公共服务供给中通过政府公共部门与私人部门的合作与竞争，提高体育公共服务的效率，必须由政府和市场合作，政府和社会主体合作实现体育公共服务的供给，而不能由市场和社会主体的供给再通过政府供给［8］，所以，体育公共服务的供给方式主要可以划分为以下几种:一是由政府部门直接提供;二是政府通过市场手段进行提供;三是由政府和社会主体合作提供;四是多主体共同参与提供。

3.3.1 政府部门直接提供

政府部门提供的体育公共服务既包括物质性的内容，也包括管理性内容和信息类内容。首先，体育公共服务基础设施的公共属性和对投资的高要求，要求政府必须承担起体育基础设施的投资与建设重任。当前在发达国家，市场主体介入体育公共服务基础设施的投资逐渐增加，但在我国由于市场经济体制还不够完善，体育管理体制改革还不够深入，目前市场主体的介入更多地体现在一些竞技类的体育场馆，基础体育设施仍然基本由政府提供。另外，政府在我国体育公共服务发展中还必须承担起管理重任，通过出台各种政策法规引导我国体育公共服务的良性发展，协调各类利益冲突。同时，政府有责任向公众公布我国体育公共服务发展的方向、发展的思路、发展的现状、存在的问题等信息，维护公众的知情权［9］。所以，在体育公共服务的供给中，政府既是资金的供应者，又是体育公共服务生产的安排者、具体的服务生产者，可以直接向公众提供体育公共服务。但是在体育公共服务供给中，如果直接由政府供给体育公共服务，从委托代理理论看，就是公众委托政府代理进行体育公共服务的开发，委托人在这种运行机制中的目的是最大化自己的期望效用函数。从利益需求看，委托人——广大公众希望在体育公共服务发展中更多地关注自身利益，实现体育公共服务利益的最大化;代理人希望从体育公共服务供给中获得更大的社会支持、仕途晋升，这构成其政治偏好。由于在当前的政治体系构成的利益机制中，政府官员升迁过多根据经济发展状况和上级领导的意见，这就造成其在体育公共服务发展中，只注重能带来政绩的部分，如场地设施的建设、运动竞赛的举行等，对公众需求的体育技能培训、体育意识培养等却很少涉及(这也是因为当前的评价体系不完善造成的)，造成我国体育公共服务可持续发展动力不足。

3.3.2 政府通过市场手段提供

根据新公共管理理论，当政府与企业签订比较完备的合同时，私人企业能产生更高的效率，而即使政府与企业签订的合同不够完备，竞争也会使企业在公共服务供给中不断提高产品质量，努力提升自己的良好信誉，取得较好的社会绩效。在发达国家中，政府经常通过采购、外包、补贴、特许经营、授权等市场化供给方式，把体育公共服务的供给权利让渡给相关企业，我国部分地方也进行了试点工作，但由于社会转型期我国市场经济体制还不够完善，产生了一系列的矛盾:一是体育管理部门内部利益冲突。根据公共选择理论，体育管理部门及其官员都是追逐个人利益最大化的理性“经济人”，无疑，他们要从自身利益出发，体育公共服务市场化改革中，体育资源的生产由政府向市场的转移，这意味着政府部门在许多领域会逐步丧失对原有的人、财、物等各项资源的垄断性的占有权、支配权，导致许多体育资源的供给不是引入市场竞争，而是通过改革蜕化在体育管理系统内进行利益瓜分，我国体育市场化改革存在明显的市场不足问题。第二是企业与政府管理部门的利益冲突。从利益需求看，在体育公共服务市场化进程中，各级政府希望通过吸引投资发展体育公共服务事业，增强政府的合法性，节约政府资金用于其他项目发展;投资者则追求体育公共服务市场的经济利益最大化，双方追求各自利益的基础是交换互补的社会资源:一个是组织资源，一个是经济资源。当前，政府对体育公共服务市场的管理依然没能适应市场经济体制的要求，一些特殊的制度安排对企业投资体育公共服务具有显著的影响，这些制度包括体育场馆等资源的所有制、俱乐部管理体制、单项体育协会的“二政府”制、部门差异以及国家在体育资源配置中的强有力的作用等，使投资商在经营过程中出现了种种障碍。另外，体育公共服务市场的不成熟也给投资商带来了一定的经营压力，这样政府为了鼓励投资商对体育公共服务项目的投资必然要让渡部分整体利益。但由于政策的不成熟性和不连贯性，开发商的利益难以得到有效的保障，企业与政府管理部门利益冲突明显。第三是公众与投资主体之间的矛盾。市场的本质是追逐利润，在体育公共服务市场化进程中，市场主体可能会利用资源优势随意提高产品价格，造成公众的利益受损。这些问题都可能造成公众不愿参与体育公共服务市场化改革，期望政府能通过“农民体育健身工程”、“民心工程”等实现自己的体育公共服务利益需求。由此可见，体育公共服务市场化改革涉及诸多主体的利益，利益冲突明显，这是我国在体育发展方式转变中政府及体育管理部门不得不面对的问题。

3.3.3 政府与社会主体合作提供

在体育公共服务供给中，社会主体具有明显的公益性、志愿性、灵活性和非营利性，也正是具有这些特点，由社会主体提供体育公共服务相比政府就显示出灵活性、高效率、低成本等优势［10］。这样，社会主体参与体育公共服务供给就成为体育公共服务供给的一种新的制度安排和供给机制。发达国家目前在政府与社会主体合作提供体育公共服务方面取得了许多经验。在美国和瑞典，一些具体性的体育公共服务基本都由非营利性组织来提供，英国的体育理事会、瑞典的体育联合会在体育公共政策导向，制定体育公共服务发展计划等方面与政府合作，承担了大部分体育公共服务职能，极大缓解了政府压力。近年来，我国政府在体育公共服务供给中也非常重视社会主体的作用，体育非营利组织、高校、体育科研机构也越来越多地参与体育公共服务的供给，但整体来看，还存在诸多问题。一是受中国传统文化和计划经济观念的长期影响，社会主体在我国体育公共服务发展中的作用并没有受到足够的重视，公众对社会主体在我国体育公共服务发展中的地位和作用缺乏深层的理解，公众参与热情较低，这些问题都导致我国体育非营利组织发展较慢，数量较少、成员较少。第二是社会主体参与我国体育公共服务发展的保障机制缺乏，具体表现在《体育法》等法规中对体育非营利组织等社会主体参与我国体育公共服务发展的程序、效果等都没有具体化，明确化;其次，在当前体育管理体制下，对体育非营利组织等社会主体责任追究机制缺乏。这就造成在体育公共服务供给中既有许多投资者的利益得不到保证，也有许多人利用法律和制度漏洞，既享受种种政策优惠，又在体育公共服务供给中肆意提高价格，谋取暴利，损害了公众体育公共服务利益，降低了社会主体参与我国体育公共服务发展的热情。第三是当前政府仍然过多沿用计划经济时代的管理办法，这也造成了我国社会主体独立性不强，在很大程度上限制了社会主体在体育公共服务发展中的作用。

3.3.4 多主体共同参与提供

多主体共同参与体育公共服务的供给，就是在体育公共服务供给中，正确处理政府主体、社会主体、市场主体的关系，在重视公平与效率的基础上，充分利用不同主体的特点，发挥不同主体的优势，共同实现体育公共服务的供给。毋庸置疑，多主体共同参与是体育公共服务最佳供给模式，例如在“农民体育健身工程”等重要行动中，政府可以提供资金，根据不同的工程内容，交由不同的体育非营利性组织去实现，而接受委派的体育非营利组织除了将一部分自己非常擅长的供给任务留下，还可以把其中适合市场的一部分工作交由相应的私人公司来做［11］。在农村体育人才的培训中，也可以由体育非营利组织提供教练等人力资源，而由一些企业提供场地、设施等物质资源，更快更好地实现体育公共服务供给。由于是多主体共同参与，在这儿我们特别要重视责任监管问题，一般来说，政府把具体的体育公共服务委托给体育非营利组织，就要对体育非营利组织进行监管，同样，体育非营利组织把一定的体育公共服务委托给市场主体，就要对市场主体进行监管，也就是一定要坚持谁委托、谁监管的原则，划清责任。目前发达国家在场馆建设运营、体育技能培训等方面采用多主体共同参与较多，而我国的体育公共服务供给要么由政府提供，要么由政府通过市场进行提供，要么通过政府与社会主体合作提供，属于多主体共同参与的具体体育公共服务并不多，这也是未来我国体育公共服务发展的重要内容。

3.4 体育公共服务监管保障

从以上分析看出，体育公共服务供给涉及多个主体，过程复杂，所以监管保障在体育公共服务体系中具有非常重要的地位。为保证体育公共服务的公共性，体育公共服务的任何模式都不能离开政府参与，实行体育公共服务的多元供给，并不是说政府的责任减少了，任务减轻了，政府的任务更多的是由微观到宏观的转化，要更多地行使监管的责任，政府工作的重点也逐步集中在建立合理的体育公共服务市场秩序，完善体育公共服务法律体系，建立体育公共服务绩效评价体系等方面［12］。但目前在这几个方面都存在问题。首先是政府职能转变不够，没有实现由管理到服务的转变，对微观事务过问太多;其次，对体育公共服务市场方面，尚没有建立公开、公平、公正的招标、投标制度。与其他公共服务相比，人大、政协对体育公共服务关注不够，也没有严格的审计制度，所以在体育公共服务市场化过程中，很难避免“暗箱操作”、“黑箱操作”。也由于监管不够，经常出现市场主体利用资源优势随意涨价，侵犯公众利益的现象。其次体育公共服务法律体系还没有建立。我国《体育法》、《全民健身条例》等法规虽然规定了体育公共服务发展的方向，但对如何保证体育公共服务的投入、体育公共服务发展的顺利进行等方面缺乏相应的规定，责任追究机制缺乏，尤其是如何规避不正当的竞争存在严重的法律漏洞。体育公共服务严重受政府意志、意识形态及政治运动影响，政治功利色彩浓郁，难以按自身规律运营。体育管理部门在体育公共服务供给中具有多种身份，既是资源的所有者，又是服务产品的生产提供者和经营者、服务活动的管理者等多种角色，在很大程度上阻碍了体育公共服务发展进程。在体育公共服务绩效评价中，更多地重视量的指标，评价主体单一，评价指标不够全面，无法反应出我国体育公共服务发展的真实水平。

图2 体育公共服务体系基本架构

综上所述，体育公共服务体系理论架构应主要包括体育公共服务的内容，需求主体、供给主体、体育公共服务供给方式及监管保障，只有从这些方面进行综合分析，才能对体育公共服务体系有一个整体的认识。

4 结语

体育公共服务在我国社会体育发展中的重要性日益突出，体育公共服务体系建设也成为我国社会体育发展中的重要课题，构建完善的体育公共服务体系不仅是满足公众体育公共服务需求的基本途径，也是保证我国体育公共服务供给的基本参照系。鉴于以上分析，不断完善我国体育公共服务体系建设，必须做好以下几个方面的工作:一是重视体育公共服务发展中公众的需求主体地位，使体育公共服务供给与公众需求相契合;二是充分发挥政府主体的核心作用，并调动市场主体、社会主体的力量和个人主体参与意识;三是不断发展多元化供给方式，加快体育公共服务市场化改革速度，加大体育非营利组织等社会主体的培育，不断丰富体育公共服务内容，满足公众多元体育公共服务需求;四是加快政府职能转变，加强体育公共服务发展运行的监管保障，构建完善的法律体系，尤其要加快评价体系建设，协调各方利益，促进我国体育公共服务和谐发展。

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