政府与非营利体育组织合作：理论逻辑与模式转变——基于资源依赖的视角<br/>

政府与非营利体育组织合作：理论逻辑与模式转变——基于资源依赖的视角

2012-11-01冯欣欣曹继红

天津体育学院学报 2012年4期

冯欣欣，曹继红

在我国大力加强社会管理创新的背景下，政府与非营利组织合作供给公共服务受到重视，社会各领域不断探索促使二者合作的制度安排，使这一议题成为当前的一个理论热点。从体育领域来看，尽管不断增长的体育需求形成对政府部门供给能力的挑战，且随着社会自主性的不断增长，各类非营利体育组织纷纷以自我管理、自我服务的方式弥补政府供给的不足。但是，政府与非营利体育组织合作既没有成为公共体育服务供给实践的主流，也没有引起体育理论界应有的重视。检索关于非营利体育组织参与公共体育服务的研究成果，尽管已关注到非营利体育组织在公共体育服务供给中的价值，但大多基于公共服务和治理理论视角，将非营利体育组织视作补充成份，从政府治理方式转变及加强公共服务供给的宏观层面，阐述非营利体育组织参与公共体育服务供给的必要性及障碍等问题[1-7]，缺少对公共体育服务两大供给主体——政府与非营利体育组织间互动与合作的理论关照。

笔者认为，随着我国非营利体育组织规模扩大与实力提升，对其参与公共体育服务的探讨，应突破以往偏重宏观研究的思维定势，转而从中观层面探寻问题的根源。在这方面，组织理论中的资源依赖理论是很好的分析工具。这一理论将视角聚焦于中观的组织层面，强调组织对环境的主动适应性，因其对组织生存与变迁的实际更具有理论解释力，被广泛应用于对各类组织的研究中，其中不乏针对非营利组织及其与政府关系问题的研究。理查森（RICHARDSON）指出，对互补性资源的需求是推动组织间合作的关键[8]。本文借鉴资源依赖理论（Resources Inter-dependence），从中间层次即组织层次出发，探讨公共体育服务供给中政府与非营利体育组织合作的动因与模式，以期为研究政府与非营利体育组织合作问题提供一个符合组织理论的解释逻辑和分析框架。

1 资源依赖理论视角下的政府与非营利组织关系

资源依赖理论始于20世纪40年代末美国学者塞尔兹尼克（SELZNICK）对田纳西流域当局的研究[9]。该理论的基本假设是：没有组织是自给自足的，所有组织必须与环境（包括其他组织）进行交换，以获得生存所需资源[10]。正是由于对资源的需求使组织对环境形成依赖，而且，资源的稀缺性和重要性进一步决定组织对环境的依赖程度，并使组织间的权力关系显得尤为重要。当然，组织也不是完全被动地依赖于环境，在适应其他组织需求以获取自身所需资源的同时，也主动通过不同的策略控制或改变环境，尽量减少依赖程度[11]。但当一个组织的依赖性大于另外一个组织时，权力将变得不平等[12]。

西方学者已就政府与非营利组织之间基于资源依赖形成的关系展开研究。萨德尔（SAIDEL）根据对西方政府与非营利组织的观察，认为政府与非营利组织之间并不完全是单方面的顺从与服从的关系，而是由于它们都掌握着某种重要的资源而形成相互依赖关系[13]。已有研究表明，政府与非营利组织之间相互依赖的资源包括资金、合法性、公众支持以及技术和物资投入等。二者间相互依赖的程度，可以从资源的重要性、资源的可替代性、资源拥有者的偏好、迫使对方提供资源的能力4个方面进行分析[14]。SUNGSOOK CHO和DAVIDF.GILLESPIE还注意到政府和非营利组织均要面对服务接受者，因而，在政府和非营利组织之外，引入服务接受者，建立了政府、非营利组织和服务接受者之间资源流动和反馈的模型[15]。

珍妮佛·M·布林克霍夫（JENNIFERM BRINKERHOFF）不仅注意到政府与非营利组织之间的相互依赖关系，还在此基础上发展政府与非营利组织合作的理论。研究认为，一致认可的目标是政府与非营利组织分工合作的基础，并根据组织身份（Organizational Identity）和相互依赖性，构建了二者间合作关系的模型（见图1）[16]。她认为，组织身份是考察政府与非营利组织间关系一个很重要的维度，它关系到非营利组织的自主性。组织身份是组织区别于其他组织的核心，得以长久获得成功的必要条件。这种已经成为组织标志的特性体现在组织独特的技术、管理、信息和关系等方面，一旦组织失去这些特性，也就失去了与其他组织寻求合作的原动力和参考标准[17]。布林克霍夫明确了组织身份的两个标准：（1）看一个组织在多大程度上与自身的任务、核心价值和支持者保持一致，同时坚持自己的任务、核心价值和支持者；（2）从一个更加宽广的制度性角度看，组织身份也指组织对自身相对优势的维系[16]。

2 目标的一致性与资源互赖——政府与非营利体育组织合作的理论逻辑

已有研究表明，政府与非营利组织之间并非天然地走向合作。事实上，政府与非营利组织之间的可能性关系是非常复杂的，主要表现为竞争和冲突关系、相互独立关系、依赖关系、合作伙伴关系[18]。在我国，政府与非营利体育组织之间的关系，还因非营利体育组织自身的多重范畴而更显复杂。按照现行法规，非营利体育组织包括体育社团、体育类民办非企业和基金会（体育类基金会规模尚小，影响力有限，不纳入研究范畴）。其中，体育社团按其形成过程不同可以划分为两类，一类是基于传统体制产生的，具有浓厚行政色彩的官办和半官办体育社团，另一类是由民间力量主导自发成立的民办体育社团[19]。根据布林克霍夫提出的两个标准，我国的官方和半官方的体育社团，一直以“一套人马，两块牌子”形式同构于政府组织中，其组织身份已经消弭于政府部门的核心价值体系之中，无从谈起自身的任务、核心价值与优势，也谈不上与政府部门的互动合作。而民办体育社团和民办非企业单位，因其较少受到政府的直接控制而具备相对独立的组织身份，也在近年来的公共体育服务中逐渐显现优势。本研究所称的非营利体育组织即是指民间体育社团和体育类民办非企业单位，也包括还未登记注册获得“合法”身份的，但已在基层起到自发组织体育健身活动的体育社团和社区晨晚练点。这些组织根植于地方尤其是社区，是“百姓身边体育服务提供者”，考察政府与这类组织的合作关系，对于完善公共体育服务供给具有重要的现实意义。

从组织角度看，政府与非营利体育组织的合作是基于二者目标的一致性及对彼此拥有“关键性资源”的依赖（见图2），二者的合作指向并服务于共同的目标。

图1 合作性关系模型

图2 政府与非营利组织合作动因

2.1 组织目标的一致性是政府与非营利体育组织合作的基础

对于政府与非营利体育组织而言，能够围绕着公共体育服务供给这一主题进行合作互动，其基础源自二者组织目标的一致性，主要体现为组织价值理念和利益指向的一致。

非营利体育组织作为非营利组织的一类，和政府部门一样，以追求公共利益为目标。而且，民间性和非营利性特点也表明，非营利体育组织以“公共利益”为实践目标，以向社会提供公共体育服务为组织价值，这是其生存的依据和合法性的来源。服务公益的使命指引非营利体育组织的行动，并以此凝聚组织成员。对公共利益的追求并促进公共利益最大化，使政府与非营利体育组织协调一致去寻找有利于双方实现组织价值的战略，达成合作。

2.2 资源依赖是促成政府与非营利体育组织合作的动力

在我国社会转型的背景下，社会分化和价值多元带来的体育需求多元化，给政府部门带来巨大挑战，政府部门为应对挑战积极寻求政府之外的市场和社会的解决之道。同时，非营利体育组织作为伴随着改革而成长起来的新生力量，其发展水平还很有限，要承担公共服务供给的责任，还要依赖政府部门的支持。可以说，二者均掌握着彼此需要的“关键性资源”。从组织层面看，正是对彼此资源的依赖，促成二者走向合作。

2.2.1 非营利体育组织对政府的资源依赖（1）非营利体育组织对政府的“形式合法性”依赖。对非营利体育组织而言，合法性是其存在和发展的基本前提。按照韦伯的观点[20]，合法性分为“实质合法性”与“形式合法性”，所谓“实质合法性”是指一件事物或一项行为从某个特定的价值取向角度看，“实质”上所具有的“合法性”；而所谓的“形式合法性”则是脱离各种具体的价值取向，单纯从一种抽象的、形式化的标准来看，一件事物或一项行为“形式”上所具有的“合法性”。“形式合法性”是现代国家以法律及各种行政法令向社会提供的高度抽象化和形式化的标准，而“实质合法性”则是以能够得到民间社会认同为标准。

就两类非营利体育组织而言，国家对民办非企业单位的政策比较清晰，它又是基于满足基层体育需求而成立的组织，所以，无论是“形式合法性”还是“实质合法性”均已获得。而民间体育社团或是基于共同的体育兴趣，或是基于地方传统而成立，存在于大众日常生活之中，一般以互益或服务他人为组织目标，这类组织因具有“地方传统或当地的共同利益”基础[21]而获得社会认同，因此具备“实质合法性”。但是，在“形式合法性”上，由于我国一直以来实行的“归口登记、双重负责、分级管理”制度，大大增加了民间组织获得“形式合法性”的难度和成本，使众多民间体育社团在“形式合法性”上形成对政府政策法规的依赖。民间组织要获得生存的空间，必须依赖于政策法律关于民间组织地位与活动范围的界定[22]。以北京市昌平回龙观社区体育非营利组织“回龙观业主足球协会”为例[23]，该协会成立于2004年，拥有32支球队，1 000多名注册球员，已成功运作7年，但由于登记制度限制，至今还没有取得合法身份，使其在开展活动、获得政府经费等方面受到限制，也制约了组织自身的发展。政府的政策法规不完善，已经成为包括体育民间组织在内的非营利组织发展中遭遇的最大制度障碍。“形式合法性”也成为非营利体育组织对政府依赖的最关键资源。

（2）非营利体育组织对政府的资金依赖。非营利体育组织提供体育服务，开展体育活动需要大量资金，尽管政府预算中有投向非营利体育组织的资金，但大多投给体制内的各种社会团体，而处于体制外的非营利体育组织获得政府资金支持有限。在这方面难以掌握明确的统计数字，只能以社区晨、晚练点来加以说明。倪同云的研究结果表明，晨晚练经费来源的绝大部分比例是锻炼者的会费，如果将街道拨款也算政府资金，不同地区政府对晨晚练的资金支持大约在20%～30%[24]。之所以能达到这样的比例，是由于政府部门看到其在全民健身活动中的作用而将其纳入管理体系，而那些处于体制外的非营利体育组织，则很难获得这么高比例的资金。

目前考察政府对非营利体育组织的资金支持方式，主要有政策性拨款、体育彩票公益金拨付等。另外，随着近两年政府购买公共服务实践的推广，非营利体育组织（主要是民办非企业单位）通过这种方式参与体育公共服务，进而获得政府的资金支持。如上海市静安区政府向“上海静安公益场所管理服务中心”购买场地管理和服务的实践中，政府与“服务中心”依照合同约定，由街道办事处、镇政府每年落实一定的专项经费用于弥补开放单位或管理组织在日常管理中所存在的各类开支的经费不足，购买经费由“服务中心”自行支配[25]。

（3）非营利体育组织对政府的场地设施依赖。场地设施是非营利体育组织开展体育活动另一必不可少的条件，其自身无力解决，必然形成对政府的资源依赖。从总体来看，我国的体育场地设施配置状况并不乐观。根据2005年公布第5次全国体育场地设施普查数据显示，在我国现有体育场地850 080个，分布在居住小区 39 477个（4.86%），公园 5 712个（0.7%），广场 4 987个（0.61%），三者仅占全国体育场地总数的6.17%，却承载着占体育锻炼人口总数的71.2%[26]。

由于民间的非营利体育组织一般是依托社区开展活动，其对社区的场地和设施需求更大，场地设施问题只能靠政府解决。有研究表明，我国城市社区公共场地设施资源配置情况并不乐观。2005年民政部组织进行的“全国百城社区建设情况调查”报告表明，我国城市社区的公共活动场地依然问题严重。有l处及以下活动场所的社区为21.7%，有2处的有15.32%，有3至4处的不到10%，另有27.23%的社区未予回答。社区公共活动场地不仅数量少，而且面积偏小，有27.23%的社区公共活动场地面积在100平方米以下，有16.6%的社区在301至500平方米之间，还有34.47%的社区未予回答[27]。更有学者通过对北京、上海、广州、天津、杭州、宁波、苏州、南京等城市的调查，披露了我国社区体育场地设施面积人均不足的现状[28-30]，间接说明我国民间非营利体育组织将在很大程度上对政府形成场地设施方面的资源依赖。

2.2.2 政府对非营利体育组织的资源依赖（1）政府对非营利体育组织的“实质合法性”依赖。如前所述，“实质合法性”以能够得到民间社会认同为标准，在开展大众体育的“实质合法性”方面，政府在一定程度上形成对非营利体育组织的依赖。大众体育和全民健身是政府部门的重要职能，实现这一职能具有不同的路径。在传统的管制方式下，政府部门惯于以行政干预的方式，动员大众参与，这样的方式在整体性社会、人们的需求相对同质的情况下，比较容易获得认同。但在社会分化，人们的体育需求呈现多元化的现代社会，则难以获得认同，进而失去行动的“实质合法性”。而根植于基层的非营利体育组织一般是基于共同兴趣形成的自发性团体，直接针对人们的体育需求开展活动和提供服务，其具有的公益性或互益性特点也容易得到人们的认同。政府部门利用非营利体育组织开展大众体育或全民健身活动，可以增强政府部门的公信力，改善人们对政府开展大众体育活动的“实质合法性”的认同。

（2）政府对非营利体育组织参与公共服务供给的依赖。政府对非营利体育组织依赖的另一方面年现在公共体育服务供给方面，政府看重的是非营利体育组织在提供公共服务方面的高效率。从我国已有的非营利体育组织参与供给公共服务实践来看，大多采用政府购买民办非企业类非营利体育组织服务的形式。近年来，北京、上海、天津、深圳、广东等纷纷开始政府购买公共体育服务的实践。2011年，北京石景山区率先推出“健身储蓄”和“健身积分”计划，两项计划主要以政府向辖区内体育经营场所购买公共体育服务的方式，让体育志愿者和市民免费参加健身活动[31]。

（3）政府对非营利体育组织基层社会动员能力的依赖。2012年1月，国家体育总局发表的《〈全民健身计划纲要〉实施十五年》白皮书中指出，我国基层公共体育服务能力薄弱，经常参加体育锻炼的人口比例不高，结构不合理等[32]。如何动员人们参与体育锻炼，提高参与体育锻炼人口的比例，是有效贯彻全民健身纲要的关键之一。但是，由于随着我国单位制的解体，大量“单位人”转变为“社会人”，呈原子状态散在于社会之中，单靠行政力量已很难奏效。而且，体育锻炼是一项个人偏好色彩很强的活动，即使靠基层的街道和居委会也不容易产生令人满意的动员效果。而民间的非营利体育组织根植于基层，嵌入于人们的日常生活之中，根据不同年龄、性别、职业、健康状况的人们的需求，开展不同的体育活动，对人们形成广泛的吸引力。尤其借助于互联网的力量，这些自发的健身组织，更扩大了自身的影响力，提高了动员能力。例如，近年来在沈阳出现的徒步走俱乐部的影响力和动员能力在不断增强。以“周六暴走”俱乐部为例，创办三年多的时间，俱乐部已开通了自己的网站，利用网站发布活动信息，吸纳会员，组织开展徒步活动，至今会员已达13 000人[33]。因此，借助于网络力量形成的民间非营利体育组织的动员能力不可小视，政府部门应该考虑如何借助这些组织的力量，更好地开展全民健身活动。

3 权力失衡下的有限合作——政府与非营利体育组织合作模式的现实状态

从以上分析可知，非营利体育组织对政府形成的资源依赖包括“形式合法性”、资金、场地。这些资源均是其参与公共体育服务活动所必须的“关键性资源”。对非营利体育组织来说，这些资源尤其是“合法性”资源和资金，均具有不可替代性，“形式合法性”的获得仅有政府法规政策这一条路径。而资金，在我国整体慈善捐助环境不利的情况下，非营利体育组织很难获得除政府拨款外的资金，会员费用一般仅能维持其运转，却很难促进其发展。正处于发展中的非营利体育组织，自身的力量还很有限，难以形成对政府的实质性影响，也就是说促使政府提供资源的能力较弱，只能在现有制度框架内，利用政策机会或活动机会，向政府部门寻求非制度化的支持与帮助，往往是暂时性和偶然性的，难以维持非营利体育组织的长期发展，更不利于二者稳定的良性合作关系形成。

从政府角度来看，尽管随着我国公共服务型政府的建设，政府对非营利体育组织在“实质合法性”、公共服务供给能力、社会动员能力、技术能力等方面有依赖增强的趋势，但由于处于转轨中的政府部门仍然掌握着大量的社会资源，还有庞大的事业单位组织参与公共体育服务，政府对非营利体育组织的依赖性并不强。

而且，从现阶段来看，非营利体育组织对政府在政策法律，资金等方面的依赖，并非指向公共服务目标，而是为解决自身生存争取更大的空间。有时，非营利体育组织甚至不得不以牺牲组织价值和宗旨为代价，换取自身生存发展所需的资源，使组织身份受到削弱。在一方为生存而努力并更多地依赖另一方，而另一方仍然垄断多数资源的状态下，非营利体育组织与政府形成的是一种政府处于强势而非营利体育组织处于弱势的权力失衡下的依赖关系。这一点也被其他的研究所证实，张钟汝、范明林在对我国政府与非政府组织合作的研究中，发现在中国的非政府组织与政府的互动过程中，政府居于主导或引领地位，非政府组织深受政府或政策的影响和制约，其成长和发展历程可能因一项政府的政策而中止或减缓，也可能由于一项政府行为或政策规定而大大拓展了活动的空间，改善了与政府互动的形式和质量[34]。

在这种关系下，政府和非营利体育组织基本上各自为战，能够开展的也仅为基于合同关系的有限合作。仅有北京市东城区、上海市、长沙市、杭州市、广东省佛山市等开展了政府向社会组织购买公共体育服务的实践。由于二者分别向服务接受者供给公共体育服务，难以形成合力，公共体育服务的质量也相应受到影响。而且，在这种状态下，如果非营利体育组织为换取资源而丧失组织身份，政府与非营利体育组织本已松散的合作将进一步陷入延伸性或吞并性关系之中。

4 超越非均衡——构建政府与非营利体育组织理想的合作模式

随着现代社会的发展，公民意识将不断增强，社会对政府的回应性要求也将不断提高，政府显然已无力包揽全部公共体育事务，必须通过构建与非营利体育组织理想的合作模式，提高公共体育服务质量，满足社会对公共体育的需求。构建理想的合作模式，需要通过政府赋权和非营利体育组织提升能力来超越当前二者间非均衡的依赖关系，形成基于平等地位的理想合作模式。

4.1 政府向非营利体育组织赋权

图3 政府与非营利体育组织权力失衡合作模型

政府向非营利体育组织赋权，意在解决民间非营利体育组织的身份问题，使其具备“形式合法性”。这是构建理想合作模式的前提所在。政府部门应尽快出台新的社团管理法律法规，解除对社会团体的双重管理体制，实行比较宽松的注册登记管理制度，使民间的社会团体能够比较容易地在政府监管框架内获得合法身份。在这方面，有的地区已作出了有益的尝试，广东等从2012年7月1日起，正式实施放宽社会组织登记门槛政策；海南省、江苏省的南京市也在考虑效仿广东出台简化登记程序的政策。只有取得了法律认可，民间非营利体育组织才能保障自身的合法利益，增强行动能力。

在当前非营利体育组织普遍实力较弱，从社会获得资源的能力不足的情况下，政府的赋权安排还包括给予资源等政策支持。考虑到非营利体育组织从事的活动具有较强的公益性和溢出效应，政府应在资金、场地设施、税收优惠等方面给予民间非营利体育组织持续的、稳定的政策支持。现阶段，在政府部门资金有限、难以全方位扶持民间非营利体育组织的情况下，可以考虑建立项目支持制度，就是以政府采购制度为基础，把基层的大众体育项目通过招标的形式，购买非营利体育组织的服务，这样也可以促成非营利体育组织的竞争，使其在竞争中获得发展。

4.2 非营利体育组织提升能力

从目前来看，民间的非营利体育组织普遍规模有限，甚至有的还未形成规范的组织形式，紧靠发起者及部分志愿者维持组织运转。这一问题在其他领域的非营利组织中也比较普遍，这也反映了我国公民社会还处于发育过程中，公民社会组织还需要逐渐成长。从长远来看，构建政府与非营利体育组织理想合作模式，非营利体育组织还需加强组织建设，改善管理，通过引进人才提升组织能力。有一定实力的非营利体育组织应注重树立组织品牌，并以此为资源展开与政府、企业及媒体等的合作，扩大资源获取渠道，提升组织的独立性和动员能力。

非营利体育组织在发展中还应注意克服“志愿失灵”问题，通过明确组织使命，提高组织成员的社会责任感和组织凝聚力；不断健全内部治理机制，提高自身的组织效率和社会公信力。只有通过增强独立性，加强自身建设，才能提高合作能力，有效承接政府让渡的权力，才能在与政府部门的合作中，起到服务提供、政策建议和政治支持的作用。

4.3 形成理想的合作模式

在理想的合作模式下（见图4），政府视非营利体育组织为平等主体。在资源依赖的层面上，以完善的制度安排，处理其与非营利体育组织的关系，给予非营利体育组织资金和政策支持的同时，从非营利体育组织获取政治支持、政策建议和服务提供。通过从彼此处获取关键资源，两大公共体育服务供给主体便可以展开平等合作。合作的共同指向是公共体育服务的需求者，需求者将其对公共体育服务的需求传递给政府和非营利体育组织。在这一过程中，需求者分散地向政府传递体育需求意愿，往往不如通过非营利体育组织途径更容易发挥作用，因为通过组织化的方式，汇集民意，可以增强表达的力度和针对性。非营利体育组织将汇集的民意通过政策建议或其他与政府间途径，表达给政府部门，政府部门便可以对亟待解决的民意问题作出反应。将适合由非营利体育组织供给的公共服务，交由非营利体育组织并提出相应的要求，非营利体育组织按要求向需求者提供公共体育服务；适合由政府部门直接供给的公共体育服务，政府部门及时向需求者作出回应，安排服务供给。在这一合作模式下，政府和非营利体育组织是平等的公共体育服务供给的合作主体，通过平等合作，无疑可以提高公共体育服务供给的针对性和有效性。

5 结论

资源依赖理论对公共体育服务供给中政府与非营利体育组织的关系具有不同于宏观理论的解释视角和力度，使我们从中观的组织层面认识到二者合作的可能性，并为我们分析二者的合作问题提供了一个新的分析框架。通过分析，我们认为组织目标的一致性和资源互赖是政府与非营利体育组织合作的动因；从资源依赖和组织身份两个维度，分析当前我国政府与非营利体育组织的合作是权力失衡下的有限合作；构建二者理想的合作模式，需要政府和非营利体育组织做出努力，超越非均衡状态。

图4 政府与非营利体育组织理想的合作模式

我们也应认识到，当前我国非营利体育组织的发育还很稚嫩，其成长在很大程度上要取决于政府部门的变革与支持，所以，政府与非营利体育组织之间的权力不均衡以及由此形成的有限合作状态还将长期存在。但是，随着我国体育管理体制改革的深入进行，社会民主建设的步伐不断加快和体育非营利组织的发展，我们有理由相信政府与非营利体育组织基于平等地位的理想合作模式终将形成。

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