统筹城乡发展推进城乡一体化新格局

文/陈锡文

统筹城乡发展推进城乡一体化新格局

文/陈锡文

城乡一体化政策的提出与深化

新中国成立不久，我国就提出了工业现代化的目标。发展工业需要大量资金，在当时的条件下，只能依靠从农业提取积累。基本的方式是形成工农业产品交换价格差距，使农业农村的积累转移到城市去。新中国成立初期，我国学习苏联建立了计划经济体制，并形成了一系列提取农业积累的制度和城乡二元经济社会结构。现在看起来，二元结构体制的惯性比计划经济体制的惯性还要大。城乡二元结构，不仅使得农业农村发展滞后，也制约了整个经济社会的发展和进步。党的十六大的召开，标志着我国进入了全面建设小康社会的发展阶段，也意味着我国的经济社会发展出现了一个重大转折。只有加快农业农村的发展，才能真正实现全面建设小康社会的目标，农村改革发展的大环境背景因此有了深刻的变化。党的十六大报告首次提出，要以统筹城乡经济社会发展的思路来解决好“三农”问题。近年来国家出台的一系列惠农政策，是和全党统一了进一步加大力度解决好“三农”问题的思想认识直接联系在一起的。

在2003年初召开的中央农村工作会议上，胡锦涛总书记强调，全面建设小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村，要把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。同年10月中央召开十六届三中全会，主题是进一步完善社会主义市场经济体制，通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。这次会议首次提出了坚持以人为本的科学发展观，在党的思想认识史上具有里程碑意义。如何落实科学发展观，三中全会针对当时的情况提出了五大统筹。城乡是两大板块，这两个板块如果不协调，路就走不远，也走不好，因此把统筹城乡发展放在了五个统筹的首位。三中全会对于如何完善社会主义市场经济体制提出了七大改革任务，其中一大任务就是“建立有利于改变城乡二元经济结构的体制”。

2004年9月召开十六届四中全会，内容是如何加强党的自身建设，通过了《关于提高党的执政能力的决定》。但就是在这样一个研究党的自身建设的全会上，胡锦涛总书记在进行国际经验比较的基础上发人深省地指出：“纵观一些工业化国家的发展历程，在工业化初始阶段，农业支持工业，为工业化提供积累，是带有普遍性的趋向；但在工业化发展到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村的协调发展，也是带有普遍性的趋向。”这个重大判断的意义是非常深刻的。因为这表明，进入新时期以后，我们能否处理好工农城乡关系实际上关系到我们党执政基础的巩固，直接关系到我们执政能力的提高。2004年底，胡锦涛总书记在中央经济工作会议上明确指出：“我国总体上已经进入了以工促农、以城带乡的发展阶段。”这就统一了全党进一步加大力度解决好“三农”问题的思想认识。统筹城乡发展，根本的要求就是要建立以工促农，以城带乡的长效机制。

北京大望京村

2005年10月中央召开十六届五中全会，主题是关于“十一五”规划的建议。在这次会议上，中央再次明确提出建设社会主义新农村。社会主义新农村建设这个概念在党的文献中曾经多次出现过，但都是放在导语里或者结尾中，因为那个时候提建设社会主义新农村还只是长远目标和美好的憧憬。而五中全会将建设社会主义新农村作为要扎扎实实推进的一项工作来部署，并提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求。2006年的中央一号文件对建设社会主义新农村这一重大历史任务进行了专门部署，要求 “协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设”。

2006年9月召开的党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，我国社会总体上是和谐的，但也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题，明确提出了逐步扭转城乡差距的目标和任务，并就“扎实推进社会主义新农村建设，促进城乡协调发展”进行了专门部署。这一要求具有非常强的导向性，极大促进了农村社会事业的发展和公平正义。

2007年，中央召开十七大，十七大的报告在如何解决“三农”问题上提出了两句话，第一句是“坚持走中国特色的农业现代化道路”，第二句是“逐步形成城乡经济发展一体化的新格局”。回顾一下共和国的历史，在每个重大的历史时刻，需要解决的重大历史问题都是“三农”问题，我国的改革也是从农村开始的。1978年12月召开的十一届三中全会在中国历史上具有重大意义，会议的主要具体成果就是《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》。2008年，在改革开放整整30周年之际，党中央确定再次把推进农村改革发展作为主题。这次全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对农村改革发展的形势做出了重要判断：我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。并从六个方面提出了到2020年农村改革发展的基本目标任务。

2009年召开的党的十七届四中全会的主题是党的自身建设问题，会议通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》同样对农村的基层组织状况予以了高度关注，对“构建城乡统筹的基层党建新格局”进行了专门部署，对加强农村党建工作、推进农村改革发展具有重要促进作用。

2010年，党的十七届五中全会通过的“十二五”规划建议中提出，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，是“十二五”期间的重大任务。会议要求，把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重，统筹城乡发展，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农力度，夯实农业农村发展基础，提高农业现代化水平和农民生活水平，建设农民幸福生活的美好家园。这就进一步明确了统筹城乡发展的基本方向和战略任务。

2011年，党的十七届六中全会的主题是文化，会议提出，增加农村文化服务总量，缩小城乡文化发展差距，对推进社会主义新农村建设、形成城乡经济社会发展一体化新格局具有重大意义，并对加快城乡文化一体化发展进行了专门部署。

随着我们对“三农”工作认识的不断深化、不断提升，农业农村工作所涉及的面也由过去的主要保障农产品供给，逐步扩展到提高农民收入，最后提升到城乡居民享受到基本相同的公共服务，最后实现城乡统筹，城乡经济社会发展一体化新格局。这几年农业农村形势好，根本的是党中央高度重视，把“三农”工作放在重中之重的位置，不断深化对“三农”工作的认识，不断升华解决好“三农”工作的理论，不断推出包括彻底取消农业税收、对农业生产实行直接补贴、全面放开粮食购销、实行粮食最低价收购政策、推进集体林权制度改革、农村义务教育经费全面纳入公共财政保障范围、实行新型农村合作医疗制度、建立农村最低生活保障制度、推进新型农村社会养老保险制度、强化对农民工合法权益保障等强农惠农富农政策。

推进城乡一体化需注意的重要问题

城乡一体化是个动态的发展过程，在当前的发展阶段，统筹城乡发展必须要处理好几个重大问题。

一是农产品供给问题。由于我国连续八年农业增收，去年粮食总产量达11424亿斤，因此一些人产生了麻痹思想。要看到，从总量来看，我国还存在较大缺口。由于国民经济快速增长和人民生活水平快速提高，农产品的消费量稳定增加。尽管粮食产量每年都在增长，但是和需求相比还有差距。去年我国对粮食、食用植物油、棉花、食糖、猪肉和乳制品等重要农产品仍需要进口。目前全球每年出口的粮食是5000亿斤左右。即使把全球每年出口的粮食都买回来，也不够中国人吃半年。我国人多地少，如果粮食供应出了问题没有人救得了我们，这决定了中国的粮食问题只能走靠自己解决的道路。所以一定要下决心保护好耕地，加强农田水利的基础设施建设，积极推进农业科技进步，努力调动农民的积极性，提高农民进入市场的组织化程度，保证主要农产品增产增收。

二是农村土地制度改革问题。土地制度改革影响很大，改革要把握住三条原则：首先，耕地是农业生产的基本。没有地就没有农业，也就没有粮食。人均只有1.35亩，仅为世界平均水平的40%。所以无论怎么改一定要保证耕地数量不减，质量不降，否则对子孙后代就是巨大的威胁。其次，土地是农民的财产权。要在农民依法、自愿、有偿的基础上，建立土地承包经营权流转机制。要进一步规范土地流转法律法规，将解决纠纷纳入法制化轨道。要完善土地流转制度，使之有利于提高农业综合生产能力，有利于增加农民收入，同时又不伤害家庭承包经营中农民的主体地位。宅基地使用权是用益物权，土地制度改革不能伤害农民的利益。第三，抓住土地调控闸门。我们现在经济增长相当大一块来自于投资，而投资要想落地就得有土地，所以从宏观角度讲，购地和各类指标都牵连在一起。这几年用地指标每年都在增加，一定要严格按照国家的规划，按照国家土地年度计划进行管理。

北京怀柔生态节能村

三是提高农民的组织化程度。现在城镇化、工业化推进速度快，大量农村人口外流，农村出现了人口的老龄化，于是大家开始质疑，再过十年八年谁来做农民。从总量上看，去年按常住人口来说，在农村的总人口超过6个亿。而目前日本农民的数量不到总人口的5%，韩国的农民比例大约不到15%，我国台湾省的农民比例是8%～9%，人口比例比我们低很多，年龄的水平也比我们高很多，大家同样面临农业接班人的问题。但他们的农业在相当长的一段时期内维持了正常经营。之所以如此，是因为日本、韩国以及我国台湾省的合作组织和社会化服务体系非常发达。在我们这样一个人多地少的国家， 从总体看，农户经营土地的规模再大也难以与新大陆国家的家庭农场相比，因此支持发展农民的合作组织是扶持小农、促进农业发展、农民收入增长的重要举措。当然，发展农民的合作组织，需要在转变农民观念、作出制度安排和进行试验示范等多方面做大量深入细致的具体工作。

四是农村金融问题。在日本、韩国和我国台湾省的农民合作组织中就包括农民的合作金融，而且这个合作金融力量是强大的，政府给他的政策支持力度非常大。农村合作金融体系完善，竞争力非常强，使得商业金融进不了农村。由于服务体系完善，农民用这个合作金融就足够了。金融是我国农村改革发展中最薄弱的环节。我们到底走什么路，走商业化的路，还是鼓励发展合作金融？这需要认真考虑。

五是人口的城镇化问题。2000年，党的十五届五中全会明确提出要积极稳妥推进城镇化。从目前的情况看，推进城镇化最为迫切的任务，就是要解决好农民工问题。2010年，已有2亿5千多万农民离土务工经商，相当一部分进入城镇。其中大量的人想留下，子女上学、就业、住房、社会保障、公共服务等问题随之而来，这些都要考虑。我到泰国曼谷考察后很受启发，到曼谷打工的农民工有两种，一种是想在曼谷打工赚钱后回家的，还有一种希望留在曼谷成为曼谷人。在他们来到曼谷找工作的时候，政府就把他们进行分类，想要留在曼谷的农民工找到工作后，招工企业既要向劳工局报告，还要向社保局报告，并且招工企业要为农民工缴纳各种费用，连续交八年，第九年时来打工的农民工就可享有曼谷市民的权利了。这八年是过渡期，同时又给农民工自主选择权，大大缓解了城市的压力。在这方面，要有顶层设计。要切实落实中央的要求，加强对农民工的权益保护和公共服务。尽快将有稳定职业并在城镇居住一定年限的农民工纳入当地城镇居民的社会保障体系，有条件的地区可纳入当地城镇住房保障范围。同时，也要积极创造条件，引导农民工就地就近转移就业。

作者系中央农村工作领导小组副组长、办公室主任，中央财经领导小组办公室副主任，全国政协经济委员会副主任

责任编辑 崔晨