中国环境行政执法后督察制度探析

杨光忠 胡金映 赵磊 王默

武汉工程大学环境与城市建设学院，湖北 武汉 430074

中国环境行政执法后督察制度探析

杨光忠 胡金映 赵磊 王默

武汉工程大学环境与城市建设学院，湖北 武汉 430074

面对许多环境行政处罚、行政命令难以落实到位，环境问题日益突出等现状，国家适时推行了环境行政执法后督察制度。主要介绍了环境后督察制度的由来、后督察对象、程序、措施，分析了后督察制度落实过程中存在的问题，并提出了针对性的完善措施。

环境执法；后督察制度；程序；执法效能；公众参与

Environmenltaal w enforcement；Post-insp ectors System；procedures；Effectiveonf elsas w enforcement；public involvement

引言

随着中国经济总量的不断增加，特别是近几年投资的迅速增长和能源需求的上升，以及高能耗、高排放产业的增加给环境保护带来了前所未有的压力，中国的环境管理正面临着前所未有的挑战，应对这一挑战的关键是法律能否得到有效的执行［1］。环境行政执法是环境行政管理活动的重要内容［2］。环境行政执法后督察是环境行政执法的组成部分，也是环境管理的重要手段。所谓环境行政执法后督察是指环境保护行政主管部门对环境行政处罚、行政命令等具体行政行为执行情况进行监督检查的行政管理措施。它是提高环境行政执法效率的重要保障。

1.中国环境行政执法后督察制度的由来和发展

中国十分重视保护人类赖以生存和持续发展的生态环境，建立了环境保护法律体系，确立了经济建设、社会发展与环境保护协调发展的基本方针，规定了各级政府、一切单位和个人保护环境的权利和义务［3］。但长期以来，中国的环境执法一直陷于“猫捉老鼠”的陷阱中。环境执法人员来检查时，排污单位就开动污水治理设施，或者停止生产，执法人员走后，又恢复其本来面目。同时环保部门在地方政府追求GDP快速增长的高压下不敢执法、难以执法。2008年6月发生在云南省的阳宗海砷污染事件，明显地暴露出我国环境行政执法中存在着大量的问题。有法不依，执法不严，违法难究等现象普遍存在，这给环境带来了巨大的损害。面对严峻的环境保护形势，国家环境保护部适时建立了环境行政执法后督察制度，把后督察工作作为环境监管与执法的重要环节，并在全国开展了一系列的环境行政执法后督察活动。

2007年6 月，胡锦涛主席在《国内动态清样》上批示，“对环保部门在督察中责令停产整顿的企业要有后续督察措施，对拒不执行的要依法严肃处理。”2007年8月，原国家环保总局印发《关于加强环境执法后督察工作的通知》（环办函[2007]104号），要求各地对环保专项行动开展以来查处的环境违法案件行政处罚执行情况进行一次全面清理，重点检查责令限期治理、停产整治、取缔关闭以及停建、停产等处罚措施的落实情况。这次清理拉开了中国环境行政执法后督察的序幕。2007年11月原国家环保总局对各省、自治区、直辖市的130家跨国公司进行了专项环境保护后督察。2008年4月，环境保护部组织14个督察组对2003年以来中央、全国人大、国务院领导批示、国家挂牌督办和群众反复投诉的292个重点案件的整改情况进行了现场督察。2008年4月环境保护部组织相关省对2007年区域限批期间曾向中国人民银行、中国银监会通报的环境违法企业整改措施的落实情况进行了后督察，并于2008月6日印发《关于通报相关环境违法企业后督察情况的函》（环办函[2008]353号），向中国人民银行、中国银监会通报了后督察情况，促进了绿色信贷政策的实施。2008年7月环境保护部印发了《关于继续深入开展整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动的通知》（环发[2008]45号），将后督察作为环保专项行动的三个工作重点之一，要求各地对2005年以来各级政府及其有关部门挂牌督办的典型环境违法案件和突出环境问题整治措施落实情况、2006年以来饮用水水源保护区专项整治各项措施落实情况以及2007年开展的造纸行业专项整治各项措施落实情况进行后督察。2009年组织了饮用水源保护区后督察、环境保护部挂牌督办案件后督察和环境保护部直接查处、委托各督查中心调查以及转省级环保部门查处的360起重点环境违法案件的后督察。2010年各督查中心对环保部督办的104起案件进行了后督察。2011年3月1日国家环境保护部颁布实施了《环境行政执法后督察办法》，从国家规章上明确了环境行政执法后督察的地位。近几年来，各级环境监察机构不懈探索，实践、总结和提炼环境督察的核心业务，逐步形成了以“日常后督察”、“专项后督察”、“专案后督察”、“区域后督察”、“流域后督察”为重点的环境行政执法后督察工作格局。

2.中国环境行政执法后督察制度的主要内容

2.1 环境行政执法后督察的对象

环境行政执法后督察不以执法相对人的意志而转移，所有未执行环境行政处罚、行政命令等的单位和个人，都将是后督察的对象。实施环境行政执法后督察的事项主要包括：

2.1.1 对罚款、责令停产整顿，责令停产、停业、关闭，没收违法所得、没收非法财物等环境行政处罚决定的执行情况实施后督察；

2.1.2 对责令改正或者限期改正违法行为、责令限期缴纳排污费等环境行政命令的执行情况实施后督察；

2.1.3 对其他具体环境行政行为的执行情况实施后督察。

2.2 环境行政执法后督察程序

环境行政执法后督察是环境行政执法的重要组成部分，环境行政执法后督察有严格的程序。包括制定年度后督察计划、确定后督察对象、收集信息、制定后督察工作方案、开展环境行政执法后督察现场检查、编写并提交《环境行政执法后督察报告》，县级以上环保部门根据后督察报告提出的处理建议依法进行处理或者处罚，若后督察主体是上级环保部门，应向下级环保部门反馈并责成下级环保部门依法处罚或处理。必要时，还可向相关地方政府反馈，或者联合纪检监察机关追究有关人员的行政责任。县级以上环保部门应当在职责范围内向社会公开拒不执行已生效的环境行政处罚决定的企业名单，并可以将环境行政执法后督察情况以及相关处罚或者处理情况向同级商务部门、工商部门、监察机关、人民银行等有监管职责的部门或者机构通报。

县级以上人民政府环境保护主管部门进行环境行政执法后督察时，后督察人员不得少于两人。环境行政执法后督察程序见图1。

图1 环境行政执法后督察程序图

2.3 环境行政执法后督察案件的处理与处罚

2.3.1 上级环保部门对下级环保部门作出的环境行政处罚、行政命令等具体行政行为执行情况后督察案件的处理与处罚

①将督察情况、存在的问题、处理意见等及时向下级人民政府环境保护主管部门反馈，同时责成下级人民政府环境保护主管部门依法进行处罚或者处理；

②向后督察所在地相关地方人民政府进行反馈；

③联合纪检监察机关进行调查，追究有关责任人的行政责任。

2.3.2 县级以上环保部门对本部门作出的环境行政处罚、行政命令等具体行政行为执行情况后督察案件的处理与处罚

①对逾期未依法履行行政处罚决定的，应申请人民法院强制执行。

②对逾期未按要求完成限期治理任务的，应报请有批准权的人民政府责令停产、停业或关闭。

③对逾期拒不缴纳排污费的，应依法予以处罚，并报经有批准权的人民政府批准，责令停产停业整顿。

④对国有企业或者国有控股企业逾期未履行或者未落实环境行政处罚、行政命令等具体行政行为的，应依法移送监察机关追究相关人员相应责任。

⑤对逾期未履行或者未落实《环境行政执法后督察办法》所列的行政处罚、行政命令等具体行政行为，严重污染环境或者造成重大社会影响的，应依照有关规定进行挂牌督办或者暂停审批建设项目环境影响评价文件。

已经实施挂牌督办或者暂停审批建设项目环境影响评价文件的，不予解除。

⑥对逾期未按要求改正环境违法行为的，将依据相关法律法规的规定采取罚款、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证等行政处罚措施，或者采取责令停止建设、责令停止试生产、强制拆除、指定有治理能力的单位代为治理或者代为处置等行政强制措施。

⑦对当事人或者相关责任人涉嫌犯罪的，应依法移送司法机关追究刑事责任。

⑧将环境行政执法后督察情况以及相关处罚或者处理情况向本级商务部门、工商部门、监察机关、人民银行等有监管职责的部门或者机构通报。

⑨在职责范围内向社会公开拒不执行已生效的环境行政处罚决定的企业名单。

⑩联合纪检监察机关进行调查，追究有关责任人的行政责任。

环境行政执法后督查工作结束后，环境保护主管部门可以将环境行政执法后督察情况以及相关处罚或者处理情况向下级人民政府、下级环保部门，同级商务部门、工商部门、监察机关、人民银行等有监管职责的部门或者机构通报。同时环境保护主管部门应当在法定时间内向上级人民政府环境保护主管部门报告本部门执行环境行政执法后督察的情况，对后督察效果不明显的，申请上一级人民政府环境保护主管部门开展环境行政执法后督察。

3.环境行政执法后督察制度执行中存在的问题

3.1 环境行政执法后督察能力亟待提高

奋战在环境保护工作第一线的环境后督察人员，他们的执法水平、工作能力、人员素质直接关系到环境保护方针政策的贯彻、环境保护法律法规的执行。但当前中国的环境监察队伍整体素质不高，无论是人员专业水平、知识结构等都不能适应新形势下的环境行政执法后督察要求。近几年来，环境执法装备虽然得到了部分更新，然而许多环境后监察人员不能熟练使用这些装备，从而影响了后督察效率。

3.2 环境保护法律体系急待完善

上世纪七十年代以来，中国制订了一系列的环境保护法律法规。为预防建设项目对环境产生不利影响，制定了环境影响评价法。针对特定环境保护对象，制定了水污染防治、海洋环境保护、大气污染防治、环境噪声污染防治、固体废物污染环境防治、放射性污染防治等法律。国务院制定了建设项目环境保护管理条例、危险化学品安全管理条例、排污费征收使用管理条例、危险废物经营许可证管理办法等行政法规。地方人大结合本地区的具体情况，制定了一大批环境保护方面的地方性法规。中国已经建立了国家环境保护标准体系，截至2010年底，共颁布1300余项国家环境保护标准。这些法律、法规和标准的颁布，有力促进了中国环境执法工作的开展，为保护中国的生态环境作出了很大的贡献。但随着中国社会、经济的快速发展，许多法律规定已不适应当前的形势，还有一些法律规定缺乏操作性，难以执行到位。如《中华人民共和国环境保护法》已颁布20多年，还停留在对污染物排放浓度实施控制的层面上；《建设项目环境保护管理条例》和《中华人民共和国环境影响评价法》对未办理环境影响评价手续，擅自开工建设的违法行为有明确的处罚规定，但对未办理环评手续，擅自投入生产的违法行为没有明确的处罚规定；又如对超标排放废气，且逾期未完成限期治理任务的单位，国家没有进一步的处罚规定；再如建设单位在项目建设、运行过程中发生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响后评价，并采取改进措施，但对未进行环境影响后评价的行为，没有处罚规定。为推动环境行政执法后督察工作的开展，完善环境保护法律体系已时不我待。

3.3 公众参与环境后督察机制急需建立

做好环保工作离不开全社会的参与［4］。环境行政执法后督察是对违反环保法规的行政管理相对人依法作出的环境行政处罚、行政命令等具体行政行为执行情况进行的监督检查。许多公众生活、工作在行政管理相对人周围，对其违法行为和执行环境行政处罚、行政命令等的情况具有区位优势。我国的环境保护法律法规明确了公众参与环境保护的参与权、知情权。但《环境行政执法后督察办法》对公众参与环境后督察未作规定，各地也未建立公众参与环境后督察的机制，因此，强化公众监督，建立公众参与环境后督察不仅必要，而且非常急迫。

开展环境行政执法后督察后，环境保护主管部门应当在职责范围内对作出的对企业的罚款，责令停产整顿，责令停产、停业、关闭，没收违法所得、没收非法财物等环境行政处罚决定的执行情况；责令改正或者限期改正违法行为、责令限期缴纳排污费等环境行政命令的执行情况及其他具体行政行为的执行情况及时向社会公示。让公众知情，让公众参与监督。公示制度可以保证环境行政执法后督察工作进行得更加公平合理，增加透明度，可以减少和约束执法相对人的违法行为。

4.环境行政执法后督察制度的完善

4.1 完善环境后督察队伍培训制度

目前，环境执法后督察人员文化素质普遍不高，业务水平参差不齐［5］，不能适应环境行政执法后督察工作的需要。国家环境保护部《环境监察工作办法》规定：“国家建立环境监察人员培训制度，实行持证上岗。新进的环境监察人员应当在半年内参加培训时间不短于60学时的环境监察初任培训，取得培训合格证书后，方可从事环境监察执法工作。在职的环境监察人员应当每5年至少参加1次培训时间不短于40学时的环境监察岗位培训。”但多年来，不同专业基础的监察人员，在同一教室培训同一内容，专业基础差的听不懂，专业基础好的感觉早已学会，因此培训效果不佳，缺乏针对性。对不同专业基础的环境后督察人员进行针对性培训将成为今后的培训方向。

4.2 逐步完善环境保护法律体系

中国的环境保护法律体系已经建立，有的法律、法规和部门规章对许多具体的环境行为作出了明确要求，但对环境执法相对人不履行法律规定的义务没有相应的处罚措施。如《建设项目竣工环境保护验收管理办法》（国家环境保护总局令 第13号）第七条第一款规定：“建设项目试生产前，建设单位应向有审批权的环境保护行政主管部门提出试生产申请。”第八条第三款规定：“试生产申请经环境保护行政主管部门同意后，建设单位方可进行试生产。” 但《建设项目竣工环境保护验收管理办法》对未经同意擅自进行试生产的行为，没有相应的处罚措施。等等，因此应完善环境保护法律体系，使之具有更强的可操作性，使环境违法行为能依法受到相应的制裁。

4.3 建立公众参与环境后督察制度

4.3.1 公众参与环境后督察是贯彻环境民主原则的要求

环境行政执法后督察制度的目的是为了提高环境行政执法效能，保护公共生态环境。最终目的在于使生产者、经营者能充分考虑其生产、经营活动对公共生态环境的影响，从而采取措施尽可能地避免对环境的不利影响，具有浓厚的“公共”意味。这是因为，首先环境保护具有明显的“公益”色彩。中国政府保护环境的目的不是为一部分人、更不是为某个人的利益服务，而在于为本国全体人民创造一个适于生存的良好的环境。其次环境保护具有广泛的公众动员性。环境作为人类生存的一个必需的要素，与每一个人的利益息息相关，环境质量的好坏对每个人都有直接的影响，因而与其它事务相比，公众对保护环境有着浓厚的兴趣。《中华人民共和国环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。从环境保护法的规定中可知人民有参与环境管理的权利。另外《国务院关于环境保护若干问题的决定》强调：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”进一步明确了我国公众参与环境保护的政策。既然公民有参与民主管理的权利，那么公民就有权利参与环境后督察，特别是对建设在他们周围的对自身环境利益有影响的排污单位有无可争议的监督权。环境行政执法后督察机构应当征询他们的意见，这也是贯彻宪法上环境民主原则的要求。

4.3.2 公众参与环境后督察可以提高环境行政执法后督察效率，降低执法成本

改革开放以来，中国逐步成为“世界工厂”，生产企业遍布于城市和乡村，数量大、布局分散、生产技术相对落后，污染物排放量大，环境违法行为时有发生，对这些企业实施环境监察和环境后督察路途遥远，常常是监察人员未到现场，违法企业已得到信息，为抓住企业的违法事实，环境后督察机构需要花费大量的人力、物力和财力，而居住在企业周边的公众，对企业违反环境保护法律法规的行为颇为了解，发动公众参与环境后督察，可以提高后督察工作的针对性，提高环境后督察效率，降低执法成本。

4.3.3 公众参与环境后督察有助于提高公民的环境意识

中国关于公众参与环境保护的立法目前已初具规模，在一定程度上为公众参与环境保护提供了法律保障。但目前缺少公众全面参与环境保护和具体参与途径的规定，许多民众还不知道自己有环境保护监督的权力。公众通过参与环境保护监督，改善自己周边的环境质量，可进一步提高更多民众的环境保护意识，也可逐步健全我国公众参与环境保护的法规体系，使公众在环境保护中发挥更大的作用。

5 结语

长期以来，环境行政处罚和行政命令的下达并没有彻底根除环境违法行为，也没有有效的后续监督措施。将环境执法后督察作为环境执法工作的一个重要组成部分，作为环境行政处罚、行政命令的一项后续行政监管措施，作为一项重要制度加以规范契合时代需要。

[1]陆新元，DanieJl .Dudek，秦虎，等.中国环境行政执法能力建设现状调查与问题分析［J］.环境科学研究，2006，19（Z1）：1－11.

[2]郭正，陈喜红.环境监察［M］.北京化学工业出版社，2005:19-20.

[3]国家环境保护总局.环境监察［M］.中国环境科学出版社，2002:5-11.

[4]叶有红.关于环境监察工作的几点思考［J］.黑龙江科技信息，2011，32：141.

[5]刘金波，俞巍.关于提升环境监察执法效能有效途径的探索［J］.中小企业管理与科技，2010，19：195－196.

Administrative Law Enforcement of China's Environmental Post-in spectors System

YANG Guang-zhong HU Jinying ZHAO Lei WANG Mo

School of Environmental and Civil Engineering，Wuhf aTne cInhsntoitluotgey o，Wuhan 430074，China

Facing many environmenatdal ministratipvee nal ty or administratiovre ders difficultt o put in place，and increasingplyr omineennt vironmepnrt oblemt, he country timely push the environmental administrative enforcemensut pervisiosny stem. It introduc es the origin of the system post-inspectoirns the environmen tp, ost- Inspectoor bjects, procedures, measuresIt. analyzest he problemins the system is implementpeod st-inspectoras, nd targete d improvement measures.

X328

A

10.3969/j.issn.1001-8972.2012.10.122

杨光忠（1965 -），男，教授，硕士，研究方向：水污染控制及环境管理。