上市公司政府补贴的完善之道

郭田勇　赵亮

政府对上市公司给予补贴是中国A股市场普遍存在的现象。近几年,政府的这种补贴无论是在覆盖面还是在金额上都呈递增之势。政府补贴在具有积极作用的同时,也存在着扰乱资本市场公平秩序、混淆投资者对企业的价值判断的风险。因此,我们不应对政府补贴采取“一刀切”式的肯定或否定态度,应在现有基础上改善各项规章制度,使政府补贴更加科学合理。

政府对上市公司给予补贴已经是中国A股市场普遍存在的现象。有数据显示,仅2010年一年就有1454家企业获得政府补贴,平均每家公司获得3187万元。其中有514家享受到政府税费返还和减免,涉及金额将近80亿元,平均每家1543万元。与此同时,2010年67家ST公司总共获得补贴将近22亿元,相当于每家获得3000多万元。上市公司获得大量政府补贴可能导致公司的业绩与其经营业务的脱钩,造成会计信息的扭曲,使上市公司公布的业绩并不能真实、客观地反映其盈利水平。

与之对应的是,近五年来我国A股市场无一家公司退市,另外,2012年上半年中国IPO宗数和融资规模已位居全球第一,这也与各地政府的鼓励措施不无关系。

种类繁多的政府补贴

从持续性的角度来看,补贴可以分为正常补贴收入和非正常补贴收入。正常补贴收入是指公司收到持续的研发补贴、退税优惠、财政贴息和政策性补贴等等,企业只有达到国家的特定标准和要求才能获得这类补贴收入,这实际上是国家给予企业的奖励和支持;而非正常补贴收入则由地方政府自行掌控,公司收到的往往是一次性并具有明显目的性(比如说扭亏为盈)的财政补贴,这也是地方政府操纵上市公司业绩的直接工具,地方政府通过这些税收优惠和财政补贴实际上变相参加了上市公司的盈余管理。正是这类补贴使一些企业在连续亏损面临退市风险时,非正常地获得账面盈利,避免了继续亏损,从而达到保牌的目的。地方政府通过各种途径挽救濒临退市的ST公司已经成为中国资本市场的行业“潜规则”。

从广义上讲,政府补贴包括税收优惠和直接的财政补贴。税收优惠是指政府出于产业引导和政策扶持的目的给予企业政策性退税或优惠税率的待遇。有些地方政府为了支持企业上市,对企业因上市进行的改制、重组过程中产生的营业税、房产税、补缴的所得税以适当方式奖励给原企业股东。但是随着中国加入WTO,上市公司的税收返还数量已经大幅减少,各种各样的财政直接拨款逐渐成为主流。

政府给予上市公司补贴的理由很多,比如鼓励公司上市、给予获得专利项目的补偿、支持科研和技术创新、国家财政预算的政策性资金扶持、高新技术补贴等等。通过查阅上市公司关于政府补贴的公告可以发现,近几年地方政府的补贴无论从覆盖面还是补助金额都呈递增之势。另外,地方政府的财政补贴往往具有地方特色,缺乏统一的标准,而国有企业则是获得中央财政补贴的大户。

政府补贴的动因探析

当上市公司因经营不佳而面临退市风险时,往往能从地方政府获得补贴援助,从而保住壳资源,这种“吃补”现象在中国A股市场已普遍存在,而这究其原因如下:

从政府的角度讲,地方官员已经越来越认识到上市企业对当地经济发展的重要性。随着各地区市场竞争程度不断增加,地方政府开始更加积极地关注当地企业的运作。一方面,地方政府通过不断改善制度为企业营造良好的市场环境来获取资源,以实现地方利益最大化;另一方面,地方政府也通过提供财政补贴和税收优惠政策等市场干预手段来支持本地企业,政府的补贴可以使本地企业在与外地企业竞争中获得更大的优势。

上市公司往往能给地方政府带来各种经济资源,企业上市后产生的巨额税收也是地方政府的主要收入来源。因此,上市公司的数量和规模已经成为地方政府官员衡量政绩的重要标准。另外,有些具有地方政府官员背景的董事在上市公司董事会中也担任了重要的职位,部分获得补贴的上市公司也必须要承接地方政府指派的项目,这都使地方政府与上市公司的关系变得更加密切和复杂。正是由于这种利益相关性,当上市公司经营业绩不加濒临退市时,地方政府往往通过提供各种财政补贴手段帮助企业度过危机。

从上市公司的角度讲,政府补贴无疑对其具有巨大的吸引力。首先,获得政府补贴可以提高上市公司的市场业绩。尤其是对于经营不善的上市公司来说,获得巨大的政府补贴是企业避免连续亏损的直接途径,可以使其避免退市的风险。通过分析某公司近几年年报可以发现,如果没有政府提供的巨额补贴,该公司连续五年都处于亏损状态。当然,对于运营情况正常的上市公司,获得政府补贴可以大大增加其净利润,从而进一步改善其经营业绩表现。另外,政府补贴也成为上市公司获得融资的重要途径,为上市公司通过在资本市场上圈钱从而“卖壳”或增发创造了条件。

政府补贴的“是与非”

客观上讲,政府向上市公司提供的补贴也是具有积极作用的。第一,政府对承担国家重大项目、惠民项目、基础设施建设以及支柱产业项目的上市公司给予补贴并无不妥,符合当前正处于转轨时期的中国经济政策要求;第二,政府的补贴对于企业的长期发展具有推动作用。政府补贴可以加速企业的技术升级,降低企业研发与创新过程中外部带来的成本与收益风险;第三,如果政府补贴运用得当,可以实现获得补贴的上市公司的反哺效应,上市公司获得政府补贴之后通过改善其自身运作可以更好地回报社会,创造新的就业机会,推动技术革新,并最终促进经济的发展。

当然,过度的、不适当的补贴必然会扰乱资本市场的公平秩序,混淆投资者对企业的价值判断,从而对整体经济运行造成负面影响:首先,过度随意的政府补贴降低了资本市场的资源配置效率。政府的补贴应该重点给予资质良好、符合国家产业结构调整规划、未来具有发展前景的优秀上市公司,这也保护了投资者的利益。然而现实中很多补贴都发放给业绩持续下滑、濒临破产的ST类上市公司,这些公司获得补贴仅仅是为了保壳和获得喘息机会之后的“卖壳”,经营业绩并没有随之改善。这种补贴的错配也造成了政府资源的巨大浪费。

其次,由于有些企业对当地的经济发展作用巨大,地方政府往往出于政绩的考虑对其给予补贴,这使得补贴脱离了原有的产业扶持政策的初衷。先天资质不良的上市公司对政府补贴产生了长期依赖性,并没有能力和激励通过自身改善经营业绩,从而陷入“连续亏损—获得补贴—再连续亏损—再获得补贴”的恶性循环;而地方政府为了维护其自身的利益又不得不继续对其提供资助,从而被这些企业“套牢”。

最后,政府补贴可能会助长地方保护主义的风气。地方政府出于保护本地企业的考虑对其给予补贴优惠,在一定程度上形成了限制资源流动的壁垒。而且政府和上市公司可能由于补贴问题陷入“囚徒困境”,因为当所有政府都对当地上市公司给予补贴时,企业的相对优势依旧无法体现,而整个市场的效率却因为过度补贴而受損。

探寻政府补贴的完善之道

通过以上分析,笔者认为对政府补贴“一刀切”式的全面禁止并不实际,也未必是最佳解决之道,因此,在现有基础上改善政府补贴的各项规章制度具有更加现实的意义:

完善政府补贴的法律法规。我国当前的政府补贴在发放时往往具有随意性,由于当前我国的法律体系并没有针对政府补贴发放的硬性指标和和明确的指引性条款,地方政府在确定补贴发放对象和金额时具有较大的自由裁量权,在补贴发放前并没有对企业进行细致全面的考量,从而导致资源配置效率低下。因此,未来监管部门应该尽快出台明确的、针对政府补贴发放程序、办法等的法律法规,使地方政府在发放补贴时遵循合适的规则和参考标准,杜绝无序发放,实现补贴发放的有法可依。

重视政府补贴的监督管理。中国上市公司获得补贴后的反哺效应并不明显,很大程度上是因为政府监管并没有与补贴资金同步跟进,导致补贴资金的运用处于无人监督的状态。因此,必须强化政府补贴的外部监督,减少政府与上市公司的信息不对称,将政府补贴资金的来源去向置于社会公众的监督之中。

加强上市公司的信息披露。保证上市公司信息披露的客观性、真实性和准确性,并提高信息披露的透明度。上市公司应该对金额巨大的、非正常的一次性政府补贴予以重点披露,包括获得政府补贴的原因、具体用途等等,并且要对政府补贴进行持续跟踪披露,以避免补贴资金挪作他用。

此外,我们也必须认识到,随着中国市场化经济的不断深入,上市公司依靠政府补贴改善经营业绩的空间将越来越小,上市公司的长远发展不可能仅仅简单依靠政府的财政支持。地方政府和上市公司在未来应该通过更加市场化、且具有金融体制创新意义的方式来发挥其各自在经济运行中的作用。

(作者分别为中央财经大学中国银行业研究中心主任,助理研究员)