中国公民的海外安全问题研究

魏曌

【摘要】随着我国经济社会的高速发展,我国与世界各国之间的联系也越来越密切。在我国公民与国际社会接触不断增多以及我国海外利益不断拓展的同时,他们面临的海外风险也随之增大。维护好我国海外公民和企业的合法权益、完善我国公民海外的安全保护机制是目前亟需解决的重要现实问题。

【关键词】海外安全 中国公民 领事保护

随着我国经济的飞速发展,我国公民到海外经商、旅游、留学以及务工人员的增多,这些公民的人身、财产安全以及合法权益所面临的各种威胁和遭受的具体侵害也随之增多,我国公民海外安全问题日益严峻。

我国公民海外安全情况概述

我国公民在海外的安全情况现状呈现多种态势,受地域影响较大。外交学院的夏莉萍教授将我国海外公民所面临的安全威胁大致分为三类:第一类是直接对生命安全带来威胁的风险,具体表现有因治安不稳定所带来政局动荡、杀人抢劫、盗窃欺诈等,或是不可预期的车祸、海难或者空难等交通事故。第二类是对人身安全有一定的威胁,但并未危及生命、却造成了重大经济损失的风险,例如偷渡、非法移民、执法违章、或者船只被扣等。第三类是没有威胁生命安全,只有经济遭受损失的危险,例如入境受阻、劳资纠纷、留学纠纷等等。

我国公民海外安全所受威胁的特点分析

目前,我国公民海外面临的安全风险主要特点如下:第一,从地域范围上来讲,我国公民在海外遭遇风险的地域范围在逐步扩大,与之相应的,政局动荡、治安混乱、暴力犯罪等各种风险因素也随之迅速增加;第二,从社会背景方面看,发生风险的可能性以及剧烈程度都与当地社会的经济水平直接相关;第三,从公民所受威胁事件的内容来看,意外伤害事件的发生成为威胁海外中国公民人身安全的重要原因,例如在旅行中被盗被抢事件已经成为高频度事件;第四,从受威胁人员组成看,在所有经济权益受损事件当中,所占比例较大的是我国外出劳务人员基本权益受损事件,由此我国外出劳务人员是海外安全的高危受害群体;第五,从我国公民自身来看,中国公民自身需承担相当部分责任的边境和入境后的风险问题相当突出;第六,从外交环境来看,由于领事保护实践的增多,我国外交部门领事保护的执行能力在迅速提升。

我国公民海外安全事件频发的原因分析

我国公民海外安全事件频发的原因,首先是外部大环境的变化。第一,全球化的不断发展和中国经济的前进。由于经济的全球化发展和中国改革开放不断深入,中国与世界的联系越来越紧密,伴随这些发展带来的则是中国与世界交流的密切。中国各类出国人员人数连年上升,这在一定程度上必然会增大我国公民在海外面临风险的概率。第二,世界恐怖主义的发展。这些恐怖主义已经逐渐告别了个人模式的“单打独斗”转而发展成了集团模式,以组织形式对世界的和平发展带来威胁,其破坏力较之以前更加强大。第三,世界资源的短缺。随着世界资源消耗量的扩大,资源的争夺已经成为决定未来经济发展的重要因素,亦由此引发安全问题。中国与菲律宾、越南、印度等很多国家都存在领土争议问题,在这些敏感区域经常发生渔业纠纷、领土纠纷等问题。

其次则是我国公民的内部原因。除去各种突发事件以及一些不可抗力的影响之外,有相当一部分风险问题的发生,原因在于公民自身。具體来说有以下表现:首先,国民同胞之间的互相威胁。从统计的中国公民海外安全事件发生原因来看,竟然有很多针对中国海外华人的刑事和经济案件的幕后组织者同是华人。文化传统与风俗习惯根本上的不同也深刻地影响着海外公民与本土居民之间的关系。

中国在保护海外公民安全上的成效与不足

目前我国在海外公民安全问题上所实施的保护手段主要有两种形式,一是领事保护,二是外交保护。领事保护是指当我国公民合法权益在领区内受到不法行为侵害或损害时,我国领馆或领事官员要根据相关法律规定,同领区内有关当局交涉,以制止该不法行为,恢复我国公民应有的权利、维护其利益。除此以外,我国领事保护还有一些其他具体功能,如我国的驻外使领馆会向中国公民提供帮助或协助的行为,包括“提供国际旅行安全方面的信息、协助聘请律师和翻译、探视被羁押人员、协助撤离危险地区等”。我国领事保护的对象是具有中国国籍的公民,其实行范围扩大到了包括海外的华侨。这些政策的实施,使得海外中国公民在受到安全威胁时,能找到对应的解决机关和机制。在外交保护上,我国将实施保护范围扩大至一切在国内或国外的中国人。不过领事保护和外交保护的实施并不是毫无限制的,必须满足“用尽当地救济原则”,即在确定受害人已经用尽所有可使用补救方法或者在司法程序中遇到拒绝司法的情况下,我国才能实行保护。因此,我国的海外保护制度是一种保底政策,在实施上不免生出能否有效落实的隐患。

有学者对中国保护海外公民安全的问题进行了研究,认为近年来中国政府在保护海外公民安全方面取得的进步表现在制度上的建构比较具体、全面。我国已形成了预警机制、应急机制、协调机制和磋商机制等各项实施机制,有效地保护了我国公民海外的安全。同时,我国还建立了较为完善的“保护网络”,该网络以政府为主导,延续从中央到地方再联系驻外使领馆的主线,以相互的配合来保障保护机制有效运行。

另外,我国在保护海外公民安全问题上取得的进步还体现在观念的转变上。我们已经逐渐告别了“事后处理”的传统模式,逐渐重视“事前预防”,逐渐扭转出现问题再解决的旧思想。例如预警机制的建立,就是在没有发生问题时,注重宣传预防的重要性,普及基本防范知识,使公民了解所在国的相关法律法规,避免因为“无知”而酿出大错。同时应急机制也是预防为主思想的落实,使得问题发生时不会手足无措,政府争取在最短时间内确保人员和财产损失降到最低。

我国在保护海外公民安全上取得了一定成效,但尽管如此,我们仍应该清醒地认识到我国政府在保护海外公民方面还存在着许多不足。以预警机制的发展为例,中国的发展还远远落在发达国家之后,而且发挥的作用也差强人意。另外有学者认为我国的领事保护能力亟需完善和建设,因为其“内部的协调机制不够通畅,法律保障不够健全,领事人员短缺,缺乏专项基金等保护手段,尚难以应对新形势下的新问题。”

我国对公民海外安全的发展研究

想要降低中国公民在海外所遭受的安全风险,当务之急就是强化我国相关部门的服务意识、提高预防意识和增强大局意识。

强化服务意识,其重点就是以外交部为代表的相关部门要有积极的服务态度和专业的服务精神,力求为海外华人创造良好的服务环境,为他们的生存与发展问题寻求出路,积极保护中国公民在海外的合法利益。

意识的落实还需要相应的制度支撑,因此围绕提高服务意识而展开的统筹规划就显得尤为重要。可以通过培训规范化、管理具体化等制度化的措施,不断提高相关工作人员的素质和专业水平,同时以培养出业务精湛、作风优良、觉悟高尚的干部组织作为努力的目标。

领事保护不能单纯依赖被动的处理,而应该重视预防的力量,预防做好了,才能避免问题的发生。要从根本上扭转“先处理,后预防”的傳统观念。预警机制的建立是贯彻预防意识的具体体现,因为该机制的设立意在及时处理、尽早解决,保证第一时间控制局面,避免问题的扩大和恶化。在信息技术高速发展的今天,预警方法可以更加多元化。现代设施也可以完全运用到预防机制的建立上来。例如通过网络及时地向公民发布领事预警信息,通过传媒加强对公民风险预防的教育和培训等多种途径,提高海外公民自身的防范意识和能力,尽量减少海外威胁事件的发生和恶化。

增强大局意识的要求主要可以从三方面进行考虑。首先,涉及国家重大利益的案件时,必须要考虑国家利益和个人利益之间的协调,不能只重视任何一方的利益而舍弃对另一方利益的保护,既要保护个人的合法权益,又要配合国家外交工作的大局。第二,在面对海外安全问题时,不能单从案件出发,应该以外交大局为立足点进行考虑。良好的双边关系是领事保护或外交保护工作能顺利进行的重要前提。这就需要我国驻外使领馆在日常工作中稳固地推进我国与驻在国之间的交流与合作,创造有利于我国的外部环境,与此同时要与驻在国各级政府、各部门之间建立良好的联系,以保证在需要帮助之时,可以找到有利的援手。最后,在实际问题的解决过程中,如何高效有序的解决才是关键,既不能影响到驻在国的正常秩序,也不能干预别国的内政。

我国公民自身也要提高防范意识,降低安全风险:出国前要尽可能多的了解目的国家的基本情况,除了知道一些基础的海关规定、签证规定外,还应了解与自己将从事的活动有一定关系的基本法律规定;对出国务工人员和留学生来说,还要注意审核中介机构的虚实,避免上当受骗;在国外生活时,谨慎交友,不要过分漏财露富,避免成为受害对象。

(作者单位:电子科技大学政治与公共管理学院)