城镇居民养老保险试点政策研究及建议

柴文莉

【摘要】借鉴保险信息不完全理论,在分析中国现行城镇居民社会养老保险制度的理念、内容基础的同时,对于养老保险制度可能出现的问题进行前瞻性评估;同时考察“新农保”政策实施过程中出现的具体问题,尤其是由于相似的政策条款可能引起的问题,对未来的政策实施进行理论预测,并提出具体建议。

【关键词】城镇居民养老保险 保险信息不完全理论 代际矛盾 捆绑机制

2011年6月13日,中国政府网发布《国务院关于开展城镇居民养老保险试点的指导意见》;2011年7月1日,全国范围逐步开展城镇居民社会养老保险试点推广工作,预期2012年基本实现城镇居民养老保险制度的全覆盖。目前来看,该制度的运行成效尚未显现,借鉴保险信息不完全分析理论,试着通过理论的共性来探讨政策实施过程中可能出现的问题。另外,城镇居民养老保险政策的试点地区以新农保为基础,实施过程中提倡两者逐步并轨结合,两者的政策在制定中有许多相似之处,可以借鉴新农保的实施概况,针对两者的不同之处进行进一步的分析。

城镇居民养老保险的基本理念

全国第六次人口普查显示,我国总人口达到13.39亿,居住在城镇的人口总数为66557万人,占总人口比重为49.68%,60岁及以上人口约1.7亿,占总人口比重为13.26%。①普查显示,我国人口具有城乡人口持平、出生人口性别比偏高、人口流动性增强等特征。其中变化最为显著的是人口年龄结构变化,青少年人口比重较以前下降了6.29个百分点,60岁及以上人口上升了2.39个百分点,65岁及以上人口比重上升了1.91個百分点。②这表明我国的人口红利期逐渐衰退,老龄化逐渐加重。城镇居民养老保险将参保对象锁定在既没有参加城镇职工养老保险,也不在“新农保”保障范围之内的群体,有利于逐步将养老保险覆盖面扩展至全体居民,实现“老有所养”的发展目标。

综观城镇居民养老保险政策的四大原则,“保基本”与“有弹性”相伴而生,体现了兼顾效率与公平的思想,政府提供的社会保险保障基本生活,适当拉开档次,更高的生活需求建立在自我经济基础上,由市场给于满足;“广覆盖”体现为了避免养老保险资源的浪费,尤其是重叠浪费,每个种类的险种都有特定的参保群体,但是,各个险种构成的社会保险体系覆可以盖到全体居民;“可持续”更是将社会保险基金的合理有效运营作为首要考虑对象,确保该险种的持续长远发展。

政策内容分析

城镇居民养老保险政策主要内容分析:

参保条件方面。“年满16周岁不符合职工基本养老保险条件的城镇非从业居民”,从社会保险体系方面来讲,将社会保险覆盖面扩展至全体居民,对基金的管理采取县级统筹,有条件的地方省级统筹,并入“金保工程”体系,大力推行社会保障卡,建立专门的经办管理机构,有利于降低社会养老保险的管理成本,根据发放待遇与成本管理之间的负相关关系,有利于我国居民整体上养老保障水平的提升。

基金筹集的政府补贴,弥补市场对准公共产品的失效调节。养老保险是每个社会人、自然人不可或缺的保险项目组成,提供养老保险有利于我国应对老龄化问题带来的挑战,促进社会和谐,转移代际矛盾。

分类缴费,明确了保险的权利与义务的关系。进行不同档次的划分,一方面,设立最低的100元缴费标准,经过地方财政补贴后基本达到每月60元的最低发放标准,成为一定的生活保障基础;另一方面,在自我选择缴费标准的基础上,根据自己的经济情况,给予较多的选择,避免养老保险待遇的“一刀切”,有利于适当地提升居民的养老保险待遇。

加大宣传,充分调动城镇居民参保积极性。尽量解决居民的疑虑,减少险种推广实施中的困难。不同于农村的信息闭塞,城市的网络和媒体宣传更具可行性,居民生活在信息环境之中,加大对居民的养老保险信息正确引导机制,对居民养老保险的推广具有重大作用。

建立个人账户和基金发放的汇率和弹性浮动机制。城镇居民养老保险建立在城市低保和城镇职工养老保险已经建立的环境下,城镇低保部分地区实行物价浮动机制,我国的城镇职工养老保险制度也根据经济发展,逐年提高养老待遇,在这些基础上,实行浮动的待遇机制,具有一定的吸引力。

总之,在城镇居民养老保险政策这个问题上,对于信息不对称造成的市场失灵,政府应当做出积极的对策,在调整经济主体关系的同时,注重公平与效率的关系,尽量降低社会风险的不确定性。通过政府政策引导,居民自主选择缴费,社会公众参与监督的形式,建立、管理城镇居民养老保险体系。

政策的前瞻性评估

对城镇居民养老保险政策实施过程中可能出现问题的预估:

逆向选择挑战政策的可持续性发展。一方面,相对于城镇职工养老保险,各地的基础养老金存在差异。不利于参保群体中高风险群体与低风险群体比重的协调。以2008年为例,居于首位的上海市相对最末尾的江西省,差距巨大。这与指导意见中的每月55元的国家标准相比,存在6~26倍的差距。③不利于吸引经济实力较强的低风险群体的参与。另一方面,相对于“新农保”最高500元的档次,城镇居民养老保险增加到了1000元,这对于农村居民,尤其是城市化进程中的村民具有一定的吸引力,会吸引其中的部分群体转入较高收益回报的险种体系中,总体符合“新农保”与城镇居民保险政策统一发展的理念,但是,会对“新农保”体系造成一定的逆向选择。

道德风险带来参保者的违规操作。根据信息不完全理论,参保者为了获得较多的利益或者减少花费,会采取一些违规的操作方式。我国养老政策一直秉持“老人”、“中人”、“新人”的实施理念,城镇居民养老保险规定,在政策实施时已满60周岁的居民,不需缴费,可直接按月领取55元的基础养老金。这种根据政策制定时间“一刀切”的方法,对于政策实施中未满60周岁的居民具有非常大的吸引力,他们会选择瞒报或者虚报自我真实年龄,换取政策转轨中带来的部分利益。

侥幸心理激化家庭的代际间矛盾。年轻人对于养老缺乏理性的预期和忧患意识,对参保采取抵制态度。但是,政策中规定“引导城镇居民养老保险待遇领取人员子女按规定参保”,这在“新农保”的实施过程中形成了“捆绑”效应,严重侵害老年人的合法权益。