反垄断法责任体系的制度反思与完善对策

范广达 刘佳

【摘要】反垄断法的责任体系包括:民事责任、行政责任和刑事责任。我国现行《反垄断法》的法条对这三个方面的责任都有所提及,但对具体法律责任的规定过于原则化,不利于实践中的具体操作。文章以其存在的缺陷为切入点,在借鉴国外发达国家经验的基础上,对完善我国反垄断法的责任体系提出建议。

【关键词】反垄断法 民事责任 刑事责任 行政责任

我国反垄断法责任体系的缺陷

反垄断法民事责任制度的缺陷。民事责任,指违反私法之义务,侵害或损害他人权利或法益,因致必须承担私法关系之不利益之谓。①我国反垄断法对违法者的民事责任规定主要体现在第五十条:经营者实施垄断行为,给他人造成损失的,依法承担民事责任。从此条规定可以看出,我国反垄断的民事责任规定过于笼统,操作性很差,急需国家出台反垄断法的实施细则。

反垄断法有关刑事责任制度的不足。我国《反垄断法》第五十二条规定:“对反垄断执法机构依法实施的审查和调查,拒绝提供有关材料、信息,或者提供虚假材料,构成犯罪的,依法追究刑事责任。”第五十四条规定:“反垄断法执法机构工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者泄露执法过程中知悉的商业秘密,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予处分。”首先,从上述法条规定可以看出,我国反垄断法对责任主体的追责极其宽松,反垄断执法机构有构成犯罪的,才追究刑事责任,对经营者违反反垄断法的规定构成犯罪的却没有规定,责任主体过于狭窄。同时,对反垄断执法机构的执法人员在执法过程中对他人造成伤害的构成犯罪的,也没有规定,无疑是法律极大的漏洞。其次,根据《反垄断法》第四十九条规定,只要经营者实施了垄断行为,给他人造成损失的,就有可能构成刑事犯罪。尽管本条规定了垄断行为应该允许追究刑事责任,但在犯罪构成要件上的规定没有明确,有关犯罪主体、客体、行为等要件的规定不明确也直接导致了实践中操作的困难:一方面会造成过度威慑,一方面又会带来威慑不足的现象,造成反垄断刑事责任的虚置。②再次,由于我国刑法分则中没有对违反反垄断法的刑罚加以规定,而且,我国反垄断法也没有把“构成犯罪,依法追究刑事责任”这一原则写入法条,造成现实案件只有串通投标才可能被追究刑事责任。

反垄断法行政责任制度的缺陷。根据其是否有行政权利的干预,垄断行为可以划分为经济性垄断与行政性垄断。我国《反垄断法》对这两个责任都做了规定,但在实践过程中,仍然存在许多缺陷。首先,我国现行《反垄断法》对经营者尚未达成垄断协议的、行业协会组织同一行业的经营者达成协议的、经营者非法集中的,罚款的上限都是50万元,罚款责任太低。其次,我国《反垄断法》第四十八条规定:“经营者违反本法规定实施集中的,由國务院反垄断执法机构责令停止实施集中、限制处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前的状态,可以处五十万元以下的罚款。”规定又太过原则性和单一性,不利于实践中的操作。再次,我国对反垄断法执法机构工作人员违反《反垄断法》,没有相应的行政处分,难以造成威慑,也起不到规制垄断的效果。

国外发达国家反垄断法责任体系的构建

国外发达国家规制垄断行为的民事责任的规定。美国《谢尔曼法》第七条规定,任何因违反反托拉斯法所禁止的事项而遭受财产或营业损害的人,可以在被告居住的、被发现的或有代理机构的区向美国区法院提起诉讼,不论损害大小。一律给予其损害额的三倍赔偿及诉讼费和合理的律师费。日本《禁止垄断法》在其第七章“损害赔偿”中对违法行为的民事赔偿责任作出了专章规定。

国外发达国家规制有关制裁垄断行为在刑事责任方面的制度。反垄断的刑事化模式始于美国,最早可以追溯到1890年的《谢尔曼法》,在该法出台之时,其第一条和第二条中就规定,任何垄断行为如果违背本法规定,就构成轻罪,可以处最高5000美元的罚金,1年以下的监禁,或二者并处。美国反托拉斯制度自确立起,任何自然人和法人的刑事责任随之形成,并成为该制度的一部分。依照2004年的《反托拉斯刑罚提高及改革法》,该法对于公司违法者的罚金大幅度的涨到1亿美元,自然人的刑事罚金也相应地涨到100万美元,其中关于最高监禁期从过去的3年增加到现在的10年。此外,美国半数以上的州基本上都有反托拉斯刑事立法制度。可以说,美国有关垄断刑事制度中,刑事诉讼是美国司法部制定的重要制度。日本和韩国等国家都引进了刑事责任这一制度,而且连欧洲没有刑事责任制度的一些国家也认为应该增加刑事制裁。

国外发达国家规制垄断行为的行政责任的规定。关于国外发达国家规制垄断行为的行政责任的规定,首先我们谈到的就是日本。依据《禁止垄断法》的相关规定,日本有关反垄断法上的行政处罚措施有告诫、命令采取排除措施、命令缴付课征金、竞争恢复措施令、解散事业者团体等。这是因为日本的执法主管机关是公平交易委员会,属于政府行政机构。美国反托拉斯法并没有成文规定行政责任,但也提到司法部可以向联邦地区法院提起民事诉讼,并可以请求法院给予垄断行为罚款,这种形式的罚款,可以被视为行政处罚措施。

我国反垄断法责任体系的完善

反垄断法民事责任制度的完善。首先,应该增加民事责任主体的范围,尤其是行政垄断主体。明确实施垄断行为的行政主体承担民事赔偿等民事责任。其次,尽快出台反垄断法的实施细则,对需承担的民事责任的类型进行确定,保证反垄断法实施的确定性和效率性;再次,确定反垄断法的法律责任的追究机制。到底是依靠政府机构或者国家机关代表公民进行诉讼,还是个人提起诉讼?这两者各有优点,我国可以兼取这两种模式的结合,视具体案情来定哪个追究机制,更好地保证消费者的合法权益。最后,增加惩罚性赔偿。民事赔偿制度中的赔偿额度应当更具有灵活性,充分考虑各方面的实际情况,确定一个相对合理的赔偿倍数的范围,在这个范围内赋予法官一定的自由裁量权,根据案件的具体情况,如垄断行为的恶性程度、危害后果、当地的经济发展水平等等,来确定个案的损害赔偿数额。

反垄断法刑事责任制度的完善。对实施垄断、损害竞争对手和消费者利益、破坏市场竞争秩序的行为应当追究相应的刑事责任,否则,《反垄断法》的威慑力就无从体现。具体来说,首先,增加相应的刑事责任主体。经营者违反反垄断法规定限制竞争给他人造成人身伤害,构成犯罪的,也应该受到刑法的制裁。关于法律规定的赋权,其应该是具备公众实务管理资格的组织来完成,只有这些部门才能采取措施,排除垄断行为,并对垄断行为的有关主管人员和其他直接责任人员除了依法给予处分外,对其行为恶劣,触犯刑法的,也应该承担刑事责任;其次,我国反垄断法对执法机构违反法律规定构成犯罪的,依法追究刑事责任,这一规定太过于原则化,应该出台相应的细则或者司法解释,明确哪种刑罚,对极其严重的行为给予加重处罚,对危害较轻的给予减轻处罚,并明确规定是在什么样的情况下才实行加重或者减轻处罚;再次,对《刑法》进行修改,增加有关违反反垄断法的刑罚种类,特别是对非法实施垄断协议、滥用市场支配地位、经营者非法集中等垄断罪名应加进来,以解决现实中只有串通投标的垄断行为才须承担刑事责任。

反垄断法行政责任制度的完善。我国反垄断法的执法机构是商务部、国家工商行政管理局和国家发展和改革管理委员会,带有极强的行政性色彩,因此行政责任占有很重要的地位。首先,我国垄断法应该对经营者尚未达成垄断协议的、行业协会组织同一行业的经营者达成协议的、经营者非法集中的,提高罚款的上限。罚款的目的就是要给违法者一个警告,以达到威慑作用,如果罚款数额过低,就起不到应有的震慑作用。而且,法律规定罚款的上限,只是给法官一个自由裁量权,那么立法者就应该把上限定的稍微高出平常人所应猜到的数额,不僅违法者得到了应有的惩罚,同时对其他人也是一个警告;其次,尽快出台反垄断法的实施细则,细化《反垄断法》第四十八条。再次,对执法机构的责任人员给予适当的行政处分。刑事责任的构成过程复杂,而且只有在构成犯罪的前提下才会受到惩罚。增加执法人员的行政责任,对执法人员的个人行为进行有效约束,实现对行政垄断的控制。

结语

总之,我国《反垄断法》的很多方面有待完善,尤其是法律责任制度的完善对反垄断法的实施更是重中之重。世界经济在不断变化着,我国也是在不断变化中不断成长的,相应的反垄断法的法律责任体系也要跟上时代的步伐,根据反垄断法的立法目的、价值,建立一个科学的法律责任制度体系。

(作者单位:东北师范大学人文学院)

注释

①曾世雄:《损害赔偿法原理》,北京:中国政法大学出版社,2001年,第3~4页。

②于辉:“浅析我国反垄断法刑事责任制度的完善”,《湖北经济学院学报》,2009年第4期,第72页。