巴西消费者集团诉讼制度及其启示

李锐 陶建国

【摘要】群体性消费者纠纷属于现代型民事纠纷类型,一些国家于传统诉讼制度外建立了特别纠纷解决机制以对之进行有效处理。作为大陆法系国家的巴西,借鉴美国等国家的群体性纠纷解决机制创建了独具特色的消费者集团诉讼制度,有效保护了消费者个人权利、公共权利及集团权利,对我国建立消费者公益诉讼制度有着重要的借鉴意义。

【关键词】巴西 消费者 集团诉讼 启示

美国的集团诉讼被一些英美法系国家所承继,而巴西则被认为是大陆法系国家中创建集团诉讼制度的成功者。同美国的集团诉讼相比,巴西在建构集团诉讼方面做了成功改良,其不仅将实际受到损害的个人消费者作为救济的对象,还对“公共的权利”和“集团的权利”给予救济,特别是规定了对于侵害“公共的权利”和“集团的权利”行为除了可以请求违法经营者停止侵权外,还可以请求支付公共性精神损害赔偿金。

巴西消费者集团诉讼立法上的三种类型

巴西集团诉讼制度诞生于1985年。1985年的《公共民事诉讼法》规定:环境、消费者、都市计划、艺术、美术、历史、观光及景观、大众经济秩序等领域的扩散性权利以及集合性权利遭到侵害时,法律规定的机关、团体可以无需被害人个别委托而提起民事公益诉讼,请求法院发出禁令或请求损害赔偿。1988年巴西制定宪法时,在宪法中明确规定国家通过制定法律保护消费者权利和利益。1990年,巴西制订了《消费者保护法》,对消费者集团诉讼进行了更加系统的规定。至此,巴西的消费者集团诉讼涵括了保护“扩散性权利”、“集合性权利”、“同种个别性权利”等三种诉讼模式。

扩散性权利集团诉讼。扩散性权利是指由不特定多数人所享有且具有不可分性的超越个人的权利。这些不特定人群中不具有共同的法律关系,要么居住在同一区域,要么购买了同种产品,或者观看了同一具有误导性的广告。扩散性权利表现为全体社会的整体利益,具有纯粹的公益性质。有代表性的扩散性权利集团诉讼包括:有关机关或团体针对虚假广告提起旨在请求发布禁令或损害赔偿的诉讼;有关机关或团体对问题食品提起请求消除食品安全隐患或损害赔偿的集团诉讼等。扩散性权利遭受损害,表现为不特定的多数人遭受损失。对于扩散性权利受到侵害的,起诉者可以请求法院发布禁令,也可以请求损害赔偿,亦可同时提出这两种请求。

集合性权利集团诉讼。集合性权利是指相互之间或与加害人之间有特定法律关系的特殊团体所拥有的权利。集合性权利的集团成员之间或与加害人之间尽管事前存在一种基础性法律关系,但其成员之间对于侵害的发生不具有共同的法律原因。事前存在基础性法律关系,成员范围容易确定。需注意的是,由于集合性权利对于集团成员来说具有不可分和超越个人权利的特点,所以,该权利并不归属集团成员个人所有。有代表性的集合性权利集团诉讼包括:生命保险契约中存在不正当的格式条款时有关机关或团体提起请求取消不公正格式条款的集团诉讼;信用卡公司存在侵害消费者利益的管理行为时有关机关或团体提起的集团诉讼;银行要求顾客支付不合理的手续费而被提起的集团诉讼等。

同种个别性权利集团诉讼。同种个别性权利受害意指多数人因共同法律问题或事实问题发生损害,受到损害的多数人之间在损害发生前并不存在基础性法律关系,损害往往是在特定时间因同一个事件造成的。比如,因同一产品爆炸事件造成多数人死伤等。共同的原因既可能是共同的事实原因,亦可能是共同的法律原因。在这类纠纷中,由于往往发生个别人的争点问题明显超越“团体的共同争点问题”,法院有时并不一定按照“同种个别性利益”对待。有代表性的该类集团诉讼包括:采取会员制的医疗机构单方面大幅提高会费后,有关机关或团体提起请求确认合理的会费标准的集团诉讼;航空公司过错导致飞机迟延或取消航班时,有关机关或团体提起请求给予损害赔偿的集团诉讼;对电力公司违法多收电费提起的集团诉讼等。

巴西消费者集团诉讼特点之考察

依据《消费者保护法》之规定,有资格提起集团诉讼者包括以下几类主体:检察机关,①联邦、州、市郡及联邦直辖区,公共机关及准公共机关,企业法人组织、成立一年以上具有法人资格的社会团体。②社會团体提起集团诉讼,要求该团体成立的目的包含保护消费者权利的内容,但无需向欧洲一些国家那样必须事前获得诉讼资格登记。由于不要求团体成立的唯一目的是保护消费者利益,故能够提起集团诉讼的社会团体很多。对于多个机关或团体分别对同一被告提起集团诉讼这一重复诉讼如何处理问题,现实中具有诉讼资格的机关或团体往往作为共同原告提起集团诉讼。

巴西很多具有公权力的机关可以提起消费者集团诉讼,这些公权机关大多具有证据调查权或行政处罚权。这些机关首先促进和解或使用“行动调整”程序,对于不适合和解的,可以对违法经营者处以罚款并令恢复原状或赔偿损失,如果此“行动调整”程序亦未奏效,才考虑提起集团诉讼。③检察机关在集团诉讼中发挥着重要作用。除了可以直接提起集团诉讼外,还参加其他消费者团体提起的集团诉讼,作为公共利益的代表人监督案件的审理。④任何主体提起的集团诉讼若与被告达成和解协议,必须经过法院同意和解内容。诉讼原告不得在权利让步情形下进行和解,更不得放弃权利。和解协议只能在被告必须承担责任且仅在义务履行方法上进行商榷这一前提下达成。

对于扩散性权利以及集合性权利的集团诉讼,如果起诉的机关或团体败诉,判决效力不但对原告及被告有约束力,对其他具有起诉权的机关团体也有约束力。但法律也规定了例外原则,即如果集团诉讼原告是因为证据不足而败诉,若其后获得了新证据,可以再次提起诉讼。如果集团诉讼胜诉,基于判决的第三者效力,起诉的成员可以直接援用集团诉讼的胜诉判决。

巴西民事诉讼实行律师费用由败诉者负担原则,但《消费者保护法》为了减轻集团诉讼原告的经济负担,规定集团诉讼原告败诉的,可以无需负担被告的律师费用,此外,任何团体提起集团诉讼也无需交纳诉讼费用。巴西的消费者集团诉讼中,一些案件呈现出了不同的机关和团体加强合作的态势,这些机关利用各自的优势在收集信息、调查取证等方面共同协作,提高胜诉率,以便消费者权益获得及时、有效的保护。⑤

巴西消费者集团诉讼制度之评价及改革动向

巴西消费者集团诉讼在诉讼主体、管辖、诉讼费用、证据收集、判决效力等方面做出了一定的创新,有利于原告行使诉权和保护消费者权益。巴西消费者集团诉讼在诉讼主体方面,有资格起诉的原告为检察机关、政府机关、具有法人资格的社会团体等,消费者个人并不能提起集团诉讼,这就避免了法院审查诉讼能否以集团诉讼方式进行以及诉讼原告是否符合诉讼代表人条件等而带来的诉讼迟延问题,也使得消费者集团诉讼成为纯粹的公益诉讼。证据收集方面,巴西消费者集团诉讼的规定最大限度避免了原告收集证据的难题,检察机关具有较强的调查收集证据之权利,拒绝检察机关提交证据命令的被告将被判处有期徒刑之刑罚;在非检察机关为原告的诉讼中,检察机关可以帮助原告调查搜集证据,减轻原告举证负担。巴西的同种个别性权利集团诉讼实行“二阶段式审理”方式,此“二阶段审理方式”的最大优点是能够避免集团诉讼因成员人数庞大或成员损失状态各不相同造成的难以及时计算赔偿额以及事实认定困难等问题。巴西消费者集团诉讼有关判决效力的规定更是有利于消费者权益的保护,因为一个胜诉判决可以被消费者个人提起的诉讼所援引,而一个败诉判决对消费者个人没有约束力。如果驳回诉讼请求的判决是因为证据不足,则任何一个具有原告资格者可以利用新的证据再次起诉。

巴西集团诉讼在保护消费者权益方面也存在一定问题,巴西正在讨论对集团诉讼制度进行改革。主要修改内容包括:一,制定《集团诉讼法典》。巴西的集团诉讼主要规定在《公共民事诉讼法》和《消费者保护法》中,为了统一立法,将废止公共民事诉讼法和消费者保护法有关集团诉讼的规定。二,扩大集团诉讼适用对象,将税金关系、社会福利关系和年金关系也纳入集团诉讼范围。三,扩张原告诉讼资格。现行法规定,只有成立一年以上具有法人资格的社会团体才可提起诉讼。修改草案对这一规定将给予缓和性规定,意味着成立不到一年的团体也有可能提起诉讼。扩大原告资格的规定有利于在更大范围使市民接近司法。四,强化原告的证据收集权。目前只有检察机关在证据调查方面有权对不提出证据者施以刑事处罚,修改法案将这一权限适当扩张于其他某些机关,为了保障提起集团诉讼具有足够的证据支持。五,明确规定法官可以在同种个别性权利或权益集团诉讼的有责判决中确定赔偿金额。六,对同种个别权利或权益集团诉讼增加退出机制。现行法律不允许集团成员申请退出集团诉讼,修改法案规定可以申請退出,既判力效力不及于退出者,未申请退出的成员,判决中法律关系的既判力对其有约束力,但事实关系的判断无约束力。七,建立原告起诉登记制度。修改法案规定原告提起集团诉讼应首先进行登记,以确定是否有其他机关已经提起诉讼或纠纷是否已被判决。八,扩张判决对世效力。现行制度对于集团诉讼生效判决确定仅在法院所在州内有对世效力,修改法将把这一效力扩张于全国。九,对集团性消费者纠纷建立诉讼外纠纷解决机制,如调解和仲裁制度等,有利于提高纠纷解决效率,降低诉讼成本。

对我国建立消费者公益诉讼的几点启示

从民事诉讼法最新改革动态看,民事诉讼法修正草案中引入了消费者公益诉讼制度,修正草案规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。在此方面,我国有必要借鉴巴西消费者集团诉讼的成功经验,建立消费者公益诉讼机制。

我国消费者团体诉讼资格问题。民诉法修正草案规定了“有关机关和社会团体”可以提起公益诉讼,问题是,能够提起消费者公益诉讼的社会团体应具备何种要件。巴西对能够起诉的社会团体规定的资格要件仅要求成立一年以上且保护消费者权益是该社团的目的之一。我国在诉讼资格方面应借鉴巴西的做法,不应规定过于严格的资格要件,也只需从团体成立年限、团体成立目的两个方面规定即可。我国有关消费者保护的社会团体并不发达,大多数团体其人力、财力基础较弱,社会活动经验亦不足。如果对于起诉资格设定过于严格将会抑制消费者公益诉讼的发展。同时,为了防止滥诉和便于法院审查诉讼资格,应设立诉讼资格事前许可和登记制度,负责许可和登记的机关由工商行政管理部门承担较为适宜。

我国是否应建立损害赔偿型公益诉讼问题。巴西的消费者集团诉讼允许提出损害赔偿请求,但由于实行“二阶段式审理”制度,故避免了对消费者个人通知、和解协议应经过消费者同意、制定损害赔偿金分配方案等一些问题。我国目前的民诉法草案未明确规定是否可以提起损害赔偿诉讼。笔者认为,为了有效解决小额多数受害类型的消费者群体纠纷,应当允许提起此类诉讼,否则,违法经营者的行为很难得到有效规制,群体性受害消费者的权益不能获得有效救济。建立这一制度在诉讼程序方面有必要着力探讨能否借鉴巴西的“二阶段审理”模式。

我国消费者公益诉讼的诉讼费用及律师费用问题。巴西的消费者集团诉讼无需起诉者交纳诉讼费用以及律师费用,亦无须交纳鉴定费,最大限度地刺激了有关组织行使诉权的积极性。笔者以为,我国在案件受理费方面可借鉴巴西实行免费政策,但对于律师费用、鉴定费用、证据调查和收据费用、证人费用以及其他必要的费用应建立公益诉讼基金,通过多种途径扩大基金规模,这样,能够从根本上减轻诉讼原告的经济负担。笔者之所以主张建立公益诉讼基金,是因为司法救助、法律援助和 “片面的诉讼费用负担方法”一般仅能减轻原告部分经济负担,无法从根本上满足公益诉讼的需要。

我国消费者公益诉讼判决既判力问题。巴西消费者集团诉讼败诉判决对其他有资格起诉者没有绝对的约束力,若原告以证据不足败诉,不影响原告及其他有起诉资格者以新的证据再次起诉。在判决既判力方面,我国消费者公益诉讼应规定若原告败诉,生效判决对消费者个人和其他有起诉权者没有约束力,有新的证据可以再次提起诉讼。这样既可防止公益诉讼之被告被不断拖入诉讼之中,还能够最大限度保护消费者利益。亦应规定,若消费者个人或其他有起诉资格者作为诉讼参加人参加诉讼的,败诉判决对其有约束力,不得就同一问题再次起诉。

我国消费者公益诉讼惩罚性损害赔偿问题。巴西的消费者集团诉讼尽管未明确建立惩罚性损害赔偿制度,但在“扩散性权利集团诉讼”以及“集合性权利集团诉讼”中建立了公共性精神损害赔偿制度。笔者认为,惩罚性赔偿只应适用于被告故意事实侵害消费者权益且对个别消费者造成了重大损害的行为,立法应具体规定惩罚性损害赔偿额上限,避免过高的惩罚性损害赔偿对生产经营上造成过重负担。

(作者分别为华东政法大学研究生院博士研究生,河北大学政法学院副教授)

注释

①巴西宪法第一百二十九条规定,检察机关的职责包括为了保护公共财产、社会性财产、环境以及集团的财产进行民事调查和提起民事诉讼,这一规定为《消费者保护法》的立法提供了宪法依据。依据《公共民事诉讼法》第六条,任何人都可向检察机关提供事实信息敦促检察机关提起集团诉讼。

②巴西《公共民事诉讼法》第五条之补项四规定,根据案件规模和性质,案件涉及重大社会性利益的,法院可允许设立时间不足一年的社会团体提起消费者集团诉讼。

③巴西《公共民事诉讼法》第五条补项六规定,在行政调整程序中,公共机关有权命令违法的经营者提交保证改正违法行为的誓约书,具有强制执行效力。

④ 巴西《公共民事诉讼法》第五条补项一规定,检察厅未作为当事人参加诉讼,作为法律监督者参加诉讼。《巴西消费者保护法》第九十二条规定,检察厅不是诉讼当事人的,以法律监督者采取行动。

⑤巴西《消费者保护法》第九十四条规定,提起消费者集团诉讼后,为了让其他有起诉资格者作为共同诉讼人参加诉讼,法院应在官报上进行诉讼告知,消费者保护机关也可以通过媒体进行告知。