浅析太湖治理行动网络的构建

周申蓓，莫卫䶮，张双安，杜阿敏

（河海大学商学院，210098，南京）

从1991年起至今，在历经了“零点达标”行动、“十五”、“十一五”等水环境综合治理等治理过程后，太湖治理已经取得了阶段性成果，但是流域的水质状况仍然不容乐观。“十五”“十一五”规划中均指出，太湖通过水污染治理虽得到了一定程度的改善，但是边污染、边治理的态势未得到根本性扭转。2012年5月，太湖水质和营养状况部分实测指标仍然超过设定的治理目标，个别指标甚至超过了2005年的水平。治太21年的经验揭示，构建多利益主体共同参与、跨行政、跨学科广泛合作的太湖治理行动网络，建立适用于复杂太湖污染问题的流域综合治理模式，是太湖治理的基础。

一、太湖水污染治理中各阶段行动者网络关系分析

从环境治理组织形式的角度出发，太湖水污染治理大体分为三个阶段，包括单项目治理阶段、蓝藻暴发前项目群治理阶段以及蓝藻暴发后项目群治理阶段。不同阶段面临的治理问题不同，行动者网络关系也因治理形势变化而改变。

1.单项目治理阶段网络关系分析

单项目治理阶段，从1991—2000年。1991年开始提出太湖水环境治理，1998年太湖环境治理计划和 “零点达标”行动，2000年太湖水质变清目标未能达成。这个阶段治理的主要特点是采取某个方面的集中治理项目，期望借助政府投资或采取行政命令的方式达到太湖环境整治效果。实践表明，运动式环境治理项目短期见效快，但治理效果无法长期有效维持。

在这个阶段的前期，太湖水污染治理从属于太湖洪涝灾害的治理，主要治理目标是借助“零点行动”的环保执法，关停并转一批污染企业，从源头上控污减排，实现在2000年太湖水变清目标。

该阶段的利益相关者主要有三类：第一类是环太湖的中央政府和地方政府。中央及环太湖地方政府开始注意逐步凸显的水污染问题，但地区经济发展仍然是政府关注的要点。第二是作为污染源的工商企业，主要是1 035家重点排污单位。这些排污单位以经济利益为首要目标，一旦污染处理成本超过企业收益，将无法持续有效地达到减排目标。在监控无方和惩处不力的情况下，企业在零点行动后常超标排放。第三类是公众，主要是当地居民或渔民。在该阶段，公众自身的环境保护意识和维权意识并未觉醒，也不能采取有效合法的措施参与太湖治理。

在太湖治理的行动者网络关系上，行动主体是行政部门，其他主体较少参与，有明显的行政条块分割现象。虽然各地市部门间的联合执法时有出现，但是并没有建立常态化的协调机制，只是基于某个治理行动（项目）进行的临时性协调。

2.蓝藻暴发前项目群治理阶段网络关系分析

蓝藻暴发前项目群治理阶段，指2001—2007年太湖蓝藻暴发前夕。2001年开始实施太湖水污染防治“十五”计划，重点安排了255个专项治理工程，2006年一期太湖治理工程完成，其间完成“863”重大科技专项等科研项目研究。

自从“零点行动”治理失败以后，中央政府和环太湖省（直辖市）意识到治太项目中存在的整体不协调、治理效益低的问题。因此，从2000年开始，有意识开展有内部联合的，形成以太湖防洪和供水工程为核心，兼顾水污染治理的治理工程项目群。一期太湖治理骨干工程使江太水系连联，提高了太湖防洪和自净释污能力。本阶段，太湖水污染治理的参与主体虽然增加不少，综合治理出现雏形，但跨市、省联合治理现象仍然较少，无法从流域综合治理的角度满足水污染治理需求。

该阶段太湖治理最重要的行动主体仍然是水利部门，形成了以水利工程项目群为主的治理项目群。环保部门、农林部门等其他部门也结合自身职能，相应安排了一系列的工程及非工程治理项目群。主要治理手段仍然是项目式治理，但不同职能部门和学科领域的人员开始系统考虑太湖治理项目之间的关系，在一些学科领域或部门开始形成基于项目群的治理方式。这个阶段的治理投入比较大，水利、环保和农林等方面治理措施和技术不断得到尝试，但治理力度不能适应污染态势的发展。

其他利益相关者主要包括造成点源污染的工商企业，以及形成面源污染的农户及渔民。外部组织如世行开始介入太湖的水资源开发利用和保护。这些利益相关者数量众多且分散面广，参与太湖治理的意识、能力和渠道缺失。

该阶段的治理，已经开始打破地区间的利益阻隔，实现了一定程度上的联合治理，呈现出工程措施与非工程措施相结合、跨行政部门间的联合协调特点，常态化的联合机制已经在一定程度上形成。

3.蓝藻暴发后项目群治理阶段网络关系分析

蓝藻暴发后项目群治理阶段，从2007年蓝藻暴发至今。蓝藻的暴发是前期太湖治理规律性认识不清、地区经济增长过快、人口压力太大等众多因素导致的。由于蓝藻暴发引起了所有利益相关者对供水安全的恐慌和对丰水区水质型缺水的强烈质疑，治理核心主要是围绕着蓝藻治理全面展开。

此时，地方政府为破除职能部门的利益藩篱和职能局限，直接形成了地方政府间的协调治理机制，包括太湖水污染治理省部级联席会、五市共同推进治理太湖联席会等协调机构，并出台《太湖流域管理条例》。为进一步认识太湖治理的科学规律，也逐步形成了跨学科的科学研究及交流机制，成立了太湖流域水环境综合治理专家咨询委员会、江苏省太湖水污染防治与蓝藻治理专家委员会等交流平台。在这个阶段，太湖治理在投入上呈现省、市级协调态势，但治理上仍主要围绕各自的项目群进行治理，尚未形成有效的流域综合治理效果，不能形成一个实质性的跨部门、跨学科的太湖治理执行机构。

蓝藻暴发促使环太湖利益相关者积极参与太湖治理，并吸引各种NGO团体、当地环保组织和第三方的媒体机构加入太湖治理的讨论和行动中。行政治理力量开始有意识扶持利益相关者的治理行动，如无锡环保法庭支持中华环保联合会对江阴企业开展的环境诉讼、无锡市政府尝试购买环保组织的公益服务等。

该阶段从地方到中央已经建立了一整套较为高效的紧密协作机制。在省市层面成立了相应的协调组织，治理力量和手段更加灵活和创新，网络间的密度和行动逻辑也更清晰。治理的核心仍然是围绕太湖治理项目群的手段开展的，外部NGO的力量发展仍然面临种种限制和不足。

4.各阶段的治理组织模式比较

对三个阶段的行动者网络核心、治理力量和手段、利益相关者内容、网络特点进行比较，结果如表1所示。

太湖治理的行动者网络，呈现出三个重要趋势：

①水污染治理行动从分散走向联合（资源的统一协调，包括跨学科联合、跨界协商治理）。在蓝藻暴发以后，行政高层已经开始紧密互动，在政策资源和信息资源上以统一调度、召开联席会等形式落实太湖水污染治理目标；农林渔业、生态、水利、环保等学科开始交流合作，进行跨学科合作参与；跨界的协商已经成为常态，地市与地市、跨省、跨部门合作在蓝藻治理中已经十分常见。

②水污染治理的行政力量主导格局正在改变。太湖治理逐步形成了行政为主，科学界、司法界、公众力量参与的格局。利益相关者的环境权利日益觉醒，社会也意识到了网络外部力量对推动流域综合治理的重要性。

表1 太湖水污染治理各个阶段行动者网络关系比较

③水污染治理思路从短期项目治理转变到长期项目群治理思路。在项目群的长期治理思想和资源配置杠杆的指导下，将有效促进行政区域之间的合作、不同学科之间的合作和不同利益相关者之间的合作。

然而，目前太湖仍然缺乏强有力的、开放的、常设的决策、执行和独立评价等关键机构，未来仍然不能适应太湖治理过程中的复杂性问题，也难以进一步破除地区及职能利益的隔阂，不能有效实现利益主体和多学科的交融。

二、太湖治理网络结构重构及建议

1.太湖治理参与主体结构变迁

综观我国的流域及太湖治理历程发现，水污染治理呈现出从倒金字塔到正梯形的结构转变，如图1所示。首先，太湖水污染治理伊始从属于洪涝治理，中央负担了大部分的任务和集中了大多数的权力。其次，随着社会发展导致污染加重，中央政府开始将部分太湖治理责任转由地方政府承担，特别是对水污染治理相关项目的投资比例上，地方政府占据了接近或超过50%的投资支出。此时，工程项目是治理的主要手段，治理资源以工程项目的形式进行配置。此阶段的参与主体重要性呈现出中间大、两头小的钻石模型。最后，随着流域综合治理的开展和对水资源认识的不断提升，利益相关者开始积极活跃在流域的综合治理当中。流域污染治理的信息来源、资源配置和决策必然依赖于社会各种利益相关者的共同参与和协调行动，如此才能有效控制和治理流域污染。

这三个阶段的行动网络的组织结构演变是一脉相承的。世界上多数取得流域治理成功的案例也表明，扩大参与流域治理的行动网络范围，吸收更多的利益相关者参与治理，对于维护网络的良性循环和持续发展有重要意义。因此在未来的流域治理中，将出现越来越多的利益相关者参与太湖治理的趋势。

2.不同阶段的治理内容及管理特征

从流域治理的行动者网络分析来看，太湖治理模式是一个不断丰富和创新的过程。太湖流域面临的问题愈来愈复杂，利益参与主体越来越多，行动网络日益庞杂，也面临着更大的复杂性和更多的不确定性的治理问题。在太湖治理的初期，河湖的洪涝治理是一个基本的公共品，行政力量发挥主导作用，治理资源围绕工程项目进行配置。由于我国在5 000年的历史中已经积累了大量的洪涝治理经验，对河湖的洪涝规律认知相对清晰，因此洪涝治理主要依赖政府水利部门和水利学科的知识，治理模式比较单一，治理周期及成效维持时间较短。在2000年以后，由于水环境问题日益凸显，开始出现水质型水资源短缺问题，各职能部门紧急行动，采取治理工程项目群的方式进行治理。供水安全保障作为一个准公共品，需要行政力量和市场力量的协同，才能在资源有限的情况下可持续地进行供给。治理实践中出现了财政补偿、水资源交易等市场机制。从资源配置的角度看供水安全，其管理的复杂程度和不确定性相对较低。当蓝藻暴发威胁到供水的刚性需求时，人们就需要同时协调供水安全和污染防治导致的利益分配问题。水污染治理面临众多利益主体的利益调节问题，主观上需要政府行政干预和提供制度安排，客观上需要考虑生态系统破坏和资源退化的复杂性问题，从而在管理上导致很大的不确定性问题。此时，流域社会需要在跨学科的基础上联合多利益主体采取基于适应性管理的流域综合管理模式。整个流域治理模式的变迁路径如图2所示。

3.未来太湖治理的行动者网络重构及政策建议

跨学科和多功能的多项目群是目前太湖治理的重要手段，它不仅是打破行政区域隔阂和学科隔阂的初始手段，也是我国河湖治理主要依赖政府行政机制配置资源的必然选择。当前太湖治理资源仍然主要围绕工程项目进行配置，而项目群的配置方式将促使地方政府和职能部门开始统筹考虑流域治理措施的有效性和系统性。太湖治理中行政力量为主的格局不会发生改变，行动者网络依然要依靠政府行政资源和力量而发挥作用。因此，在未来太湖治理的组织网络设计中，应积极鼓励其他利益相关者参与到项目群的决策、管理和评价过程中，并优化立法和司法、公众参与和舆论监督、市场机制（环保部门的排污权市场）等利益相关者行动途径以提升太湖治理效率。近期太湖治理的行动者网络模式重构如图3所示。

未来太湖治理将面临更多的不确定性，如太湖底泥处理、湖泛等技术问题，也包括产业结构调整、农业面源污染截控等社会问题。对于太湖治理过程中所面临的问题，往往由于缺乏经验或认知不清，而无法一次形成有效的对策和措施。同时，由于这些问题的处理，涉及众多的利益调整和广泛的信息收集，所以必然要求太湖治理的行动网络有一个总体战略指导和资源配置，也需要一个常设的决策机构和执行机构来协调和包容各种利益相关者的行动和价值冲突，并能够融合跨学科领域对治理问题的认知和探索，以及需要一个独立的评估人来客观评价太湖治理的效率和效果。如此，未来应形成一个如图4所示的太湖未来行动者网络基础上的流域综合管理（IRBM）结构。

[1]太湖流域管理局.太湖流域等省界水体水资源质量通报[R].2012.

[2]国务院.太湖流域水污染综合治理方案[R].2008.

[3]李强，等.中国水问题——水资源与水管理的社会学研究[M].北京：中国人民大学出版社，2005.

[4]潘孝斌，潘纯纯.跨界水污染治理研究——以太湖水污染治理为例[J].改革与开放，2008（12）.

[5]陆益龙.流动产权的界定——水资源保护的社会理论[M].北京：中国人民大学出版社，2004.