南水北调工程受水区水价形成初探

龚友良

（水利部南水北调规划设计管理局，100038，北京）

本文试从受水区水厂取用两大类水源供水利润的形成，来分析南水北调工程供水价格与受水区水资源费之间的关系，结合目前受水区供水成本现状、调水工程公益性与市场化问题的思考，探讨受水区水价的形成。

一、供水利润的形成

现行水价理论将水价成本构成分为资源成本、工程成本和环境成本三个组成部分。资源成本是指由于水资源的稀缺性，用水户需要支付原水价格，一般是指水资源费；工程成本是指将原水变成产品水，进入市场所发生的成本，主要是指工程成本、管理维护费等；环境成本是指水资源开发利用活动造成生态环境功能降低的经济补偿，一般是指污水处理费。

南水北调受水区无论哪种水源，一般来说都通过自来水厂向最终用水户供水。自来水厂制水水源按来源可分为南水北调水源和当地水源。这两类水源的自来水厂供水息税前利润EBIT分别是：

①自来水厂取用当地水源息税前利润（EBIT当地）＝市场售水价-水资源费-管理维护费-污水处理费。这里，自来水厂供水不考虑工程施工成本，因取水工程成本不大或已纳入城市供水管理维护费中。

②自来水厂取用南水北调工程水源息税前利润（EBIT工程）＝市场售水价-工程供水价-管理维护费-污水处理费。自来水厂取用调水工程水应不缴纳水资源费，水资源费由调水工程单位缴纳，否则会重复缴纳。

南水北调工程供水息税前利润（EBIT调）＝工程供水价-水资源费-工程成本-管理维护费。这里，水资源费应充分考虑给南水北调工程水价带来的成本压力，应免征或延后低征。

从上述供水利润形成可知，自来水厂愿意接受调水工程水源的前提条件是工程供水价应不高于当地水资源费，否则会影响水厂供水利润。当各受水区工程供水价不高于当地水资源费时，则 EBIT工程大于 EBIT当地，自来水厂就会乐于使用调水工程水源。因此，当各受水区水资源费征收标准大于相对应的南水北调工程终端口门水价时，自来水厂等制水售水单位就能产生供水利润规模效应，而积极使用工程调水。根据南水北调工程总体规划水价分析研究成果表明，受水区现状水价的提升空间远大于南水北调工程供水带来的原水价格和水源结构变化对最终用户水价的影响，也就是水资源费提升空间可以大于工程供水价格。

二、受水区多水源供水成本的现状

南水北调受水区总体情况是，构成供水成本中主要成本的水资源费征收标准偏低，甚至一些县市还未征收水资源费，没有反映水资源的稀缺性价值。根据《南水北调工程受水区现状供水合理水价及变动趋势研究》项目数据，受水区各省（直辖市）2007年年末各类水源供水价格总体情况见表1。

从表1可知，不同受水区水资源费差距很大，除北京、天津外，其他省征收标准都不高。河北等四省自来水厂地表水水资源费尚不到北京、天津的1/3，自备取水水资源费除北京市外也是很低的。从分类用水来看，各类地表水水资源费差距也不大，与这些地区地表水资源匮乏情况不适应。受水区已有的很多水利工程供水价格高于地表水水资源费，各类现状水源供水价格水平和价格构成存在严重不合理的问题。

目前受水区调水工程对缓解当地水资源紧张局面、促进经济社会可持续发展发挥了重要作用。但是，多数调水工程一般实行单一制水价，工程水价水平较低，水费收入难以弥补供水成本，导致水利工程的运行受到了很大影响。也有的大型调水工程虽然实行两部制水价，但由于调水工程成本较高，而受水区本地水源价格过低，两者差距过大，受水区内出现了尽量用本地水、甚至超采地下水，与环境、农业争水，尽可能少用工程调水的情况，造成受水区一般年份不缺水、调水量达不到设计规模水量的假象，而到枯水年又出现极端缺水的危机。

三、南水北调工程公益性与市场化问题的思考

1.南水北调工程是否应界定为公益性工程

调水工程的属性界定问题，实质是南水北调工程运行管理市场化程度问题，直接决定了工程供水水价是否市场化。如果工程是公益属性，工程供水水价在执行过程中均不同程度地表现出如下特点：

①工程供水价格实际由政府主导定价。因为工程是公益属性，水价是影响社会生产生活的基础因素，政府部门在制定水价过程中，为平抑基础物价水平，保证人民群众生活的稳定和用水基本需求，并考虑当地价格总水平以及用水户的承受能力等因素，确定的调水工程实际供水价格一般大幅度低于其成本测算水价。据不完全统计，国内已建调水工程现行供水水价与测算水价相比，水价到位率不足60%。

②工程供水定价缺乏标准，导致工程运行管理越来越困难。作为实现水资源优化配置、支撑受水区经济社会发展的重大基础设施，据调查，全国已运行调水工程的供水价格形成，基本上是在政府干预和调控下由各地政府物价部门和水管单位共同协商确定。供水价格事关当地基础资源价格、用水户的承受能力，如果定价过高，政府担心影响当地经济和非受水区经济竞争乃至GDP。但定价过低，又影响调水工程的正常运行，供水企业须不断协调政府各部门申请财政补贴。据资料显示，全国绝大多数调水工程水费收入难以满足工程的日常运行，无法解决工程折旧、维修的资金问题。随着工程进一步老化，日常维修及大修资金渐趋困难，导致工程供水能力逐渐下降，目前水价定价机制的弊端已经凸显。

表1 受水区现状水源价格情况表 单位：元/m3

③公益性工程水价定价机制不适合经济社会进一步发展的要求。当前，水价改革是贯彻落实科学发展观的重要举措，也是促进产业结构调整、经济增长方式转变的必要手段，更是建设资源节约型和环境友好型社会的重要途径。随着我国经济的进一步发展，居民生活、工农业、生态用水的进一步加剧，水资源优化配置工程会越来越多，政府进行调水工程财政补贴的模式会渐趋困境。

2.深化南水北调受水区水价改革，分步调整水价，促进受水区水价市场的形成

深化南水北调受水区水价改革需积极稳妥地调整受水区水价构成及标准。水价调整涉及政府、供水企业及用水户三方利益。在目前市场经济环境下，应综合考虑受水区经济社会发展情况和用水户承受能力，分步实施水价改革。

①按照水价构成理论全面征收水资源费、供水工程成本、环境成本（污水处理费）。首先应在全社会建立必须计收这些水价构成成本的共识。针对水利工程长期使用的特点，在财务成本核算上应设计前低后高的成本计入规划，对应形成逐步增长的水价政策，以避免水价过快增长。

②分期合理调整工程供水价格。着重研究解决工程调水带来的高成本、高水价问题，增加的成本费用先期由政府、供水企业和用水户共同承担。随着受水区经济社会的发展，用水能力的增强，供水成本逐步由用水户承担。如在计算工程成本时，实际供水未达到正常供水的前期年份应先剔除工程折旧；调水水源区水资源费及各项税费应先低标准征收甚至不征，水源区经济社会发展价值补偿由国家财政前期补贴，当受水区供用水能力逐步增强后，按计划逐渐由供水企业全部承担。

③引入以特许经营权为基础的水营运竞争，推动城市供水、排水及污水处理管理体制改革，有效加强供水成本的约束和核算，形成合理的水价市场。

3.按照供水利润的形成，降低供水成本，科学制定水价，实现南水北调工程供水“还贷、保本、微利”的原则

根据南水北调工程总体规划水价成本项目的分类设置，可按照财务成本管理理论，将工程供水价成本分为变动成本和固定成本。固定成本归类为固定资产折旧费、水资源费、贷款利息支出；变动成本归类工程维护与管理费、人员工资福利费、动力费用等。

按照前述南水北调工程供水利润形成等式，可变换为：工程供水价-变动成本=[固定成本+税后利润/(1-所得税率)]/供水量。

如果南水北调工程供水不计所得税，则上述等式可简化为：工程供水价-变动成本=（固定成本+税后利润）/供水量，即：

单位工程供水价=（固定成本+税后利润）/供水量+单位变动成本=（固定资产折旧费+水资源费+贷款利息支出+税后利润）/供水量+单位变动成本。

从这里可知，在工程供水能力范围内，工程供水水价会因供水量的增加而降低，反过来，工程供水价降低，会促进用水户使用水，增加供水量。工程供水价会因变动成本的增加而提高，反之，变动成本降低会增加供水量。这样，在固定成本争取国家政策支持而降低的情况下，要降低工程供水价关键在于降低变动成本，即降低工程维护与管理费、人员工资福利费、动力费用等。要降低这类成本，除供水单位加强供水成本核算外，国家有关部门要建立健全有效的供水变动成本约束机制，制定人员、工资、材料、能耗等调水行业标准。同时，按照前述受水区水价改革调整方案，分步骤计算固定成本，科学测算单位变动成本变化带来的供水量变化，即供水成本边际效应，合理确定工程供水价，以不高于受水区水资源费的工程供水价格替代受水区使用当地水的水资源费，来制定受水区水资源费的征收标准，形成受水区水价。

[1]水利部发展研究中心，水利部南水北调规划设计管理局.南水北调工程水价分析研究[R].2002.

[2]国家发展和改革委员会，水利部发展研究中心，国家发改委宏观经济研究所.南水北调东中线一期工程供水价格形成机制研究[R].2006.