浅谈我国的贸易便利与贸易管制的关系

2012-10-17中石化国际石油工程有限公司周岳检

中国商论 2012年9期

中石化国际石油工程有限公司周岳检

海关作为国际贸易的参与方式之一，其在国际货物供应链中所处的关键环节决定了海关在推进贸易便利化的进程中发挥着不可替代的作用，也因此负有不可推卸的责任。本文从贸易便利化的定义出发，进而结合我国海关的实践，探讨现行海关贸管工作的问题和误区，为在推进贸易便利化的同时进一步做好海关贸管工作提出对策思考。通关方式。通过采取和完善以上制度和措施，我国海关力求充分利用科技信息化手段，简化海关手续，整合管理资源，为企业创造一个守法便利、统一规范、快捷高效的通关环境。

1 贸易便利化的发展与我国海关的实践

关于贸易便利化，世界贸易组织和联合国贸发会将其界定为“国际贸易程序的简化和协调”，而这里的贸易程序具体指“在收集、提交、通报和处理国际贸易中的商品流动所需的数据时所涉及的活动惯例和手续，其通常涉及海关程序、国际运输、贸易保险和支付以及过境时必须履行的正式程序和手续。”究其实质，贸易便利化旨在通过清除跨境货物流动过程中的机制性和技术性障碍，减少交易成本和贸易扭曲，加快贸易要素的跨境流动，最终促进国际贸易的高效发展。跨境货物流动的快慢，从某种程度上说取决于口岸通关效率的高低。因此贸易便利化的要旨之一便是简化和协调海关程序。

贸易便利化真正走入国际社会视野是在所谓的“后关税时代”。多年以来，在国际社会的协作与努力下，尤其在以WTO为主导的多边合作的推动下，传统的关税和非关税壁垒不断得到规制，影响国际贸易的传统障碍在逐渐减少，而管理制度和操作程序等对贸易流动的阻碍作用则日益凸显。于是，旨在简化和协调贸易程序的贸易便利化问题顺理成章地走进了国际组织和各经济体的视线，并日益成为全球关注的热点。现今包括国际贸易组织、亚太经合组织、联合国贸易与发展会议在内的多个国际组织都将贸易便利化作为其重要议题付诸谈判，并在单边、双边甚至多边层面上全力实践和逐步推进。尤其值得一提的是WCO与WTO在贸易便利化领域形成了紧密的合作关系，二者各取所长，优势互补，势将贸易便利化推向纵深。

一直以来，我国海关将提高通关效率，降低口岸物流成本，便利国际贸易作为一项重要职责进行了长期不懈的努力，并取得了实质性的进展，也因此赢得了国内外商界的首肯。为加强口岸监管部门的通力合作和口岸监管资源的有效整合，尽量减少跨境货物在口岸滞留时间，我国海关率先提出了“大通关”制度的管理设想，并在地方政府的高度重视和全力协调下得以实施。为了便于内地企业就近办理海关手续，节省通关时间和成本，海关简化了转关运输制度，继而实施了“区域通关制度”。为克服通关监管量大和监管资源不足的矛盾，保证严密监管的同时促进高效通关，海关引入风险管理理念，并实施企业分类管理制度。为适应不同企业的不同需求，海关推出了联网报关、选择报关、无纸通关、海关估价告知书和网上支付等多种通关便捷措施，方便企业灵活采用适合于自己的

2 贸易便利化条件下我国海关贸管工作存在的问题和误区

2.1 贸易便利与贸易管制关系的误读

一直以来，海关系统内外对贸易便利与贸易管制的关系存在着片面认识。贸易便利被理解为贸易管制的对立面，二者存在着相互冲突，此消彼长的逆向作用。贸易管制强调国家对外贸活动的管理和控制，力图在一国外贸活动中通过行政干预来维护国家利益，实现国家意志；而贸易便利则具有“去行政化”倾向，即尽可能减少政府对贸易的干涉，消除因政府行为给国际货物流动造成的阻碍作用和扭曲效应，进而便利国际贸易流通。因此泛泛观之，二者确实如众多人所认识的，是一对不可调和的矛盾。然而全面、细致地审视则会让我们发现二者在实现目的和实施手段上都存在着一致性。

贸易管制是指一国政府为了国家的宏观经济利益、国内外政策需要以及履行所缔结或加入国际条约的义务，确立实行各种管制制度、设立相应管制机构和规范的总称。一直以来，受“控制型”行政理念的影响，人们习惯称之为“贸易管制”。严格来说，将之称为“贸易管理”更符合建设服务型政府的现代行政理念要求。在这种意义上，贸易管制不仅仅是简单的服从与被服从，它更强调了基于有效管理之上的服务与便利，在目的论上与贸易便利是趋同的。

2.2 立法上贸易管制面临制度配套的挑战

贸易法规存在内部冲突和立法滞后的问题，违反了贸易便利化的统一性和透明性要求。例如，现行的《货物进出口管理条例》与其上位法《对外贸易法》存在多处冲突。《对外贸易法》已将旧法关于限制和禁止进出口的范围整合为一个法条。而《货物进出口管理条例》仍然引用原《对外贸易法》有关禁止、限制进出口范围的分别规定。《对外贸易法》对自由进出口和进出口自动许可作出明确规定，然而《货物进出口管理条例》仅将货物出口管理分为“禁止出口的货物”与“限制出口的货物”，而未提及“自由出口”及“出口自动许可”。此外，与贸易管理相关的黄金管理、农药管理、药品管理和民爆产品及枪支器械管理等行政法规及部门规章亟待制定或完善。典型的如1983年颁布的《金银管理条例》迄今为止未作任何修订，其中对金银实行统一管理、统购统配的规定已与当前的管理政策和执法实践大相径庭，而现行涉及黄金进出口管理的执法依据又多为层级较低且透明度不高的规范性文件。诸如此类贸管规章的缺失进一步加重了通关手续的不透明性，违反了贸易便利化的基本要求。

2.3 执法上贸易管制面临能力瓶颈的制约

贸管执法科技应用水平和风险管理手段亟待提高和改善。目前，海关尚未全部实现与上述贸管具体法规制度的归口管理部门的数据联网。除进出口许可证、两用物项和技术进出口许可证、纺织品临时出口许可证、固体废物进口许可证、有毒化学品进出口环境管理放行通知单、入出境货物通关单等证件实行电子数据联网核查外，仍有二十余种贸管许可证件并未实行电子数据联网核查，严重制约着海关实施严密与高效监管。此外，能有效提高执法效率的风险管理手段在贸管领域的应用也只是停留在发布风险信息、监控结关数据的初级阶段，通过综合研判对贸管商品进行即决式布控的成效甚微，离成熟运用风险管理进行预警式、预定式布控的高级阶段还很遥远。总之，贸管风险防控能力还很薄弱，贸管智能化水平有待提高。从根本上制约了贸管执法能力的提高，导致贸管法规制度的落实缺乏一个高效执行系统作保障，这在很大程度上已成为通关效率不高的关键问题。

2.4 实践中贸易管制步入“安全让位于便利”的误区

目前，海关系统为推进贸易便利，先后制定了一系列的通关便捷措施，例如提前报关、货到验放、集中接单、多点验放，担保验放，直通式转关，一站式放行等。不可否认，这些措施在提高通关效率、促进经济发展方面取得了显著成效。但也出现了把关和服务失衡的倾向，体现在制度制订和流程设计上偏重于效率，在具体业务实践中失之于宽松。这不禁让人忧虑，在追求通关便利和高效的同时，有没有留下海关监管的真空，会不会存在贸管执法不到位的隐患。

以出口贸管为例。一直以来有关出口贸易的管理政策都以许可、控制为主，这就决定了海关在对出口贸管政策的执行中应加大查验监控和风险分析力度。尤其在当前国家加强宏观调控，转变外贸增长方式，鼓励优化出口结构的新形势下，海关更应强调严密监管。然而，近些年海关在“鼓励出口”思路的引导下，出现了重效率、轻监管的明显倾向，在执行政策时，一味地从“照顾”考虑，从“优惠”出发，使政策的执行力大打折扣；在业务操作中强调出口通关提速，降低查验率，致使高效和严密出现严重失衡，使得贸易管制走入了“安全让位于便利”的误区。

3 贸易便利化条件下我国海关贸管工作的对策

3.1 纠正片面认识，树立平衡观念

海关贸管工作要适应贸易便利化的发展要求，必须从转变贸管理念入手，纠正认识上的偏差，全面理解贸易管制和贸易便利的辩证关系，摒弃错误观念，准确把握二者的平衡性。具体来说，既要看到二者的对立面，也要认清双方的统一性，尤其应将其置于国家整体经济形势下加以度量，寻求二者之间动态和整体的平衡。所谓动态的平衡，是指我们应该根据形势发展的需要不断调整二者之间的平衡点，视客观环境的变化而灵活把握执法尺度，避免贸管执法过于简单和僵硬。所谓整体的平衡，是指从国家整体利益出发，把二者的关系放到海关乃至整个国家工作的全局中去考察，坚持整体环境下的平衡，避免成为“井底之蛙”而顾此失彼。

3.2 完善贸管立法，增强法制透明

贸易便利化条件下，构建规范、协调、透明和完备的贸易管制法律体系尤为重要，这不仅是保障海关依法行政、统一执法的基础，也是方便企业知法守法，尽享便利的前提。立足长远，首先应当按照《对外贸易法》关于“实行统一的对外贸易制度”的要求，并以此规定为依据，清理、整合、精简和协调我国的贸管法律制度。在现行“条块分割，业务交叉”的口岸管理体制下，尤其要加强口岸管理部门之间的协调和沟通，避免因政出多门导致不同部门规章间的冲突或者因立法疏漏而留下管理的真空。其次，进一步增强我国外贸法律法规的透明度和可预见性。具体来说，应在立法单位与进出口企业、相关管理部门以及行业协会之间就新的贸管立法规划、法律草案和其他政策措施建立早期对话机制，广泛征询行业、企业和个人的意见，以做好前期的协调和沟通，为后续贸管法规的有效执行清扫障碍，化解阻力。与此同时，加大对相关贸易政策的公布、评议和听政范围，必要时可以考虑制定关于及时和充分公布贸管法规的程序法，从制度上保证贸管规范性文件的公开性和透明性。

3.3 加强能力建设，提升执法效能

贸管执法能力建设是个系统工程，涉及海关贸管工作的各个方面，是海关贸管效能的综合反映。现阶段，首先应注意整合贸管执法资源，提升现有资源整体合力的同时集中挖掘潜在资源，做到各种资源的有效利用。其次，应充分运用科技手段提高贸管执法的科技含量和技术水平，促进贸管法规和海关业务的深度融合，并在风险管理的应用上争取有所突破。在贸管执法手段上应全面推动数字化管理，运用现代信息技术对进出口贸易管理进行全方位和全过程的数字化处理，由此实现各种贸管信息资源的有效整合，进而经由信息流把握货物和资金流，保证贸管执法统一，提高贸管执法效率。再次，应大力优化贸管执法队伍。执法人员应通过自学和培训相结合的方式及时更新知识结构，全面熟悉贸管法律与政策，努力提高计算机以及其他设备操作技能，不断提升自身能力素质，以主动适应持续高涨的业务需求。现场监管关员尤其应充分发挥主观能动性，增强现场风险分析和处置的责任感和积极性。