新形势下对央行事后监督职能发挥的思考

【摘要】人民银行事后监督工作对规范业务操作和防范资金风险发挥了重要作用，但在机构设置、职能定位、监督手段等方面尚存不完善之处，制约着监督职能发挥。随着会计核算业务的不断发展，本文从提升职能地位、促进监督网络化、强化风险性监测等方面提出思考建议，以期对提升人民银行事后监督工作水平提供有益参考。

【关键词】人民银行事后监督职能发挥

一、央行事后监督产生的背景及影响

自人民银行独立行使中央银行职能20多年来，央行的会计核算管理体制改革随着经济金融改革的不断深化而深化，逐步探索出了强化会计内部控制的新路子。2004年，各分行（营管部、省会中支）和中心支行专门设立了独立的事后监督中心，实现了会计核算由分散监督向集中监督的转变，监督范围由单一的会计核算业务扩大到会计、国库、发行、外汇等日常核算领域，形成了涵盖中央银行全部会计核算业务的大监督格局。

随着事后监督中心职能和地位的确立，事后监督作为防范资金风险的重要屏障，在央行内部控制体系中的地位日益显现，与核算业务部门的事前事中控制、内审部门的审计监督、纪检监察部门的执法监察共同构成“四位一体”的央行内部控制体系，既相互独立、各有侧重，又密不可分。事后监督部门以监督的独立性、连续性、及时性、全面性和重点性形成自己独有的优势，能够与内审、纪检监察部门形成监督合力和互相补充，有效弥补其他监督行为存在的“非连续”、时效慢等不足，监督“防火墙”作用得到了很好的发挥。这既是现代化银行会计业务集中核算的需要，又符合现代金融管理决策、执行和监督相分离的管理发展趋势。

二、当前央行事后监督工作存在的问题

人民银行事后监督工作机制运行以来，随着会计核算业务的快速更新，在监督过程中存在的问题也逐渐暴露，监督对流程改进的关联度不强，监督量有增无减等问题日益突出，在机构设置、职能定位、监督手段等方面仍存在尚待完善之处。

（一）政策传导机制不畅，多头指导管理乏力

《中国人民银行会计核算监督办法》规定：会计核算监督工作接受上级行会计财务部门牵头支付结算、国库、货币金银等部门的业务指导。《中国人民银行关于改进和加强事后监督工作的意见》明确了省会城市中心支行会计财务处牵头相关业务处室对辖内地市中心支行事后监督中心进行业务指导。但由于会计、支付、国库、货币金银等业务部门均需对下级行相关业务部门进行管理指导，自然造成在日常工作中关注下级行对口业务部门的时候多，顾及下级行事后监督中心的时候少，对事后监督的业务指导难以落到实处，监督水平难以提升。

（二）监督资源相对分散，监督合力难以形成

目前基层央行事后监督工作处于一种各自为政的尴尬境地，事后监督中心与纪检监察和内审等部门间沟通不畅，其监督成果未得到有效整合与利用，造成了监督资源的重复和浪费，纵向信息沟通不畅，横向交流无人组织，既不能及时解决工作中存在的问题，也缺乏交流工作经验与成果的平台，这导致了监督水平难以有效提升，不利于监督效力提高和内控体系的完善。同时，监督分析少，成果运用有限，在日常监督工作对发现的核算业务差错下发整改通知书，要求核算单位在规定时间内反馈整改，未对差错形成的原因及规律提出更有针对性的风险控制措施和业务改进建议，从根本上制约了事后监督部门作用的充分发挥。

（三）监督范围过于宽泛，监督重点亟需突出

《中国人民银行会计核算监督办法》指出“会计核算监督是指对营业、国库、货币金银等业务的会计核算全过程进行的审核、控制和检验，应事前、事中和事后监督相结合。事后监督是指核算业务发生后，对核算结果实施的复核和审验”。可见，事后监督属于会计核算监督的范畴，主要是核算业务发生后对核算结果实施的复核和审验，日常监督中过多地注重对凭证要素规范性的监督，内容面面俱到，没有突出监督重点，还要承担会计资料的整理、装订、保管、调阅等大量非监督业务工作，以致事后监督人员疲于应付，难以把工作重点放在对资金风险点的监督上。据对会计核算业务差错情况分析发现，80%以上的核算差错属于凭证规范性问题，未能真正发挥防范风险“防火墙”的作用。

（四）监督手段相对滞后，监督效率有待提高

目前只有中央银行会计集中核算系统开发了事后监督子系统，采取人工监督和计算机监督相结合的手段，而国库及货币金银等其他核算业务完全采用人工监督，过分依赖于手工计算、翻阅、勾对，监督的重点是凭证金额、印章等内容，监督方式、手段单一落后，效率低下，事后监督仅仅充当了“大复核”角色。随着国库会计数据集中核算系统的上线运行，国库业务电算化程度进一步加深，会计信息经加工后的外部载体反映更加简洁，纸质凭证进一步减少，而国库事后监督仍采用手工监督模式，国库监督人员每日接收国库部门凭证、账表后，只能通过人工核对的方式审核，手工核打国库资金的对应关系等，缺乏对资金详细流程及资金风险点的重点监督。

三、央行事后监督职能发挥的建议

（一）实施职能战略转型，构建“大监督”内控格局

目前很多国家的中央银行都已根据自己的业务情况，形成具有自身业务特点的风险控制体系。我国中央银行的核算业务，由于目前采用条块分割的核算模式，成立专门的事后监督部门以防范会计核算风险、保障资金安全。可以省为单位对事后监督专业实行垂直领导，形成自上而下的管理体制，以便统一进行工作绩效考核、统一制定业务操作规程、统一制定培训计划。同时，事后监督工作对本行行长负责，接受上级事后监督部门的业务指导，上级行事后监督部门还负责组织辖区事后监督人员的业务培训交流。事后监督发现的问题逐级汇总至上级行事后监督部门，上级行事后监督部门整理后将存在的问题及相关建议提交核算管理部门，为核算管理部门制定、修改制度提供参考。

（二）建立有效沟通协调机制，实现监督资源共享

事后监督部门应加强全局观念和服务意识，与纪检、内审、核算等部门共同建立风险防范体系，包括信息共享机制和风险量化考核标准，内审部门着重于内控制度、履行职责的审计监督，纪检监察着重于执法监察，事后监督部门着重于日常资金風险的防范。通过对内控、核算、现场及非现场等考核情况进行量化分析，建立事前预警机制，促进风险端口前移。积极探讨纪检、内审、事后监督等部门的内部联席会议制度，通过定期召开联席会议，进行信息沟通和交流，整合重复监督内容，最大程度实现资源共享，形成资金风险防范的合力。有效推进核算链条一体化，建立健全层次鲜明的事后监督工作联席会议、约见谈话、走访交流等制度，定期组织召开辖区事后监督工作联席会议，针对强化内控管理、提高辖区核算质量、加强监督结果反馈、促进协调沟通等方面提出了工作要求，帮助核算部门更好地规避风险，增进风险防范的共识。

（三）促进监督平台网络化，发挥核算数据集中优势

为有效缓解目前手工监督引致的凭证传递风险，改变监督滞后的局面，加强事后监督的电子化、网络化建设已是当前迫切需要。建议总行尽快开发符合国库业务发展需求的国库核算监督子系统，实现与国库会计数据集中系统的对接，解决当前国库监督时效过于滞后的问题。从长远发展的角度出发，总行应按照“集中、高效、安全”的原则，遵循“物理上集中存储、逻辑上按需取用”数据存储理念，建立集会计核算和监督管理于一体的涵盖会计、国库、货币金银、外管等各类核算业务的综合业务处理系统，重新配置人民银行相关部门的基础数据资源，实现会计、国库、货币金银等核算系统对接，准确、快捷地采集有关核算信息，实现业务数据及账表的自动对比，充分利用网络技术和影像技术逐步实现监督过程中会计凭证的无纸化，从而降低手工监督的工作强度，提高监督效率，实现即时、高效监督，切实防范资金风险。

（四）强化风险性监测功能，突破合规监督定位

一是适时纳入资金风险监测职能，事后监督部门真正做到将风险性监督贯穿于日常业务工作的始终，加快实现由合规性监督向风险性监督转变的步伐。通过“抓大防小”，重点监督资金出口、暫收暂付、账务核对、系统日志、关键时点(计息日、月末、缴存期限日、年终决算日等)等环节，以及容易形成差错、事故、案件的部位和大额资金业务。会计核算风险主要源于各种类型的会计核算违规，具体表现形式有法律风险、系统风险、操作风险和控制风险等，依据监督过程中发现的违规情况的性质及其对资金安全的影响程度，对会计核算风险进行科学分类，合理分配监督资源，实行差别化监督，以切实达到筑牢风险防范屏障、保证资金安全的目标。二是定期开展现场监督检查活动，监督人员能够直观了解核算部门会计人员分工交接、重要空白凭证保管使用、重要会计物品保管使用、再贷款再贴现等核算业务情况，通过监督、交流、询问等方式提高监督能力，及时发现和纠正非现场监督所不能发现的风险隐患等，将会计核算风险防范有效控制在事前、事中和事后各个阶段，促进核算部门规范操作和提高防风险意识，有效弥补非现场监督的不足。

（五）促进监督成果转化利用，建立监督评价机制

事后监督结果的全面有效利用有助于提高监督效能，实现事后监督的目标和价值，从而促进核算业务整体质量的升华。事后监督部门应进一步深化监督成果运用，建立科学合理的监督评价指标体系，开展对会计核算风险的事后监督评价。评价工作在如实反映监督情况的基础上，注重监督结果的归类统计和分析运用，加强对会计核算业务风险情况进行整理、计量、分析和预警提示，增强对监督数据挖掘和监督结果利用的力度，加强核算环节风险隐患的揭示与分析，提高相关意见与建议的针对性和可操作性。同时，针对缴存款、内外对账、基层行国库核算业务等专题开展深入、系统的调研分析，形成专题风险评价报告，为行领导决策和相关部门加强管理服务，实现事后监督职能的深度延伸与拓展。

（六）加强监督队伍建设，完善激励约束机制

高素质的监督干部队伍是做好监督工作的前提，也是决定事后监督工作发展的关键所在。首先，积极充实监督干部队伍，在风险管理的框架下，要着眼于长远发展，配备熟悉前台业务、素质水平较高的人员充实监督干部队伍，同时可考虑将每年从高校分配的学生充实到监督队伍中，逐步改善监督人员结构。其次，积极开展监督人员岗位培训活动，定期进行岗位交流轮换，深入核算部门跟班学习，使事后监督人员成为业务多面手，有效激发事后监督人员的工作积极性，有利于岗位创新。第三，明确责任划分，建立完善的激励与约束机制，细化对事后监督人员的表彰奖励条款，若能成功堵截风险点，享有相应奖惩激励措施，以调动事后监督人员的积极性。要合理划分监督部门与核算部门之间的责任，对事后监督人员的责任追究和处罚条款，特别是“连带责任”，应在科学界定的基础上，予以明确规定，增强可操作性。

参考文献

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作者简介：李才智（1970-），男，山东昌邑人，会计师，就职于中国人民银行青岛市中心支行，研究方向：金融会计内部控制。

（责任编辑：刘晶晶）