整体化治理视域下同城化政府合作研究

张秋梅

整体化治理视域下同城化政府合作研究

张秋梅

分析了同城化与整体性治理的关系，从整体化治理的视角提出了解决同城化过程中政府合作的问题，包括实施大区管理制、政府扩大授权、改革部门设置、建立信任合作机制和扩大电子政务覆盖面等方面。

整体性治理；同城化；政府合作

城市经济的加速发展使同城化成为区域经济发展的未来趋势。同城化的核心要点是地方政府的合作模式，而地方政府以往的方式合作已经不符合同城化的需求，同城化引导政府开始走向了整体化治理。

一、基本概述

（一）同城化的含义

继深圳与香港最早提出“同城化”的发展理念后，我国目前有湖南长株潭、西安与咸阳、沈阳与抚顺、厦漳泉等都提出了同城化建设，并取得不同程度进展。如西安和咸阳实现电信同城化、沈阳与抚顺开通城际轻轨与城际公交并新建沈抚新城、厦漳泉则建立全国首例产权交易市场同城化。

所谓同城化，是指将若干个地域相邻、人文相似的城市，本着优势互补、共同发展的理念，以建立某种契约的方式建设相互依存又独具特色的城市综合体。同城化既不是相近的城市实现同一化，也不是它们的合并体，它们既相互融合也保留自有的地方特色，既有共同领导又保留原有的行政区划，总之，它是一种具有强辐射力、竞争力、扩散力的板块经济，是地区经济发展的增长极。

（二）整体化治理的内涵

整体性治理通过正式的组织管理关系和各种伙伴关系、网络化结构等方式，实现对资源的有效利用，对公共问题的协商解决和对公共服务的综合供给［2］。因此，整体性治理的核心主要是通过治理达到以下四个目的：（1）排除相互拆台与腐蚀的政策环境。（2）更好地使用稀缺资源。（3）通过对某一特定政策领域的利益相关者聚合在一起合作产生协同效应。（4）向公众提供无缝隙的而不是碎片化的公共服务［2］。以实现政府内部部门之间和政府内外组织之间的协调与合作。可见，整体化治理具有协调性、整合性、平衡性、全面性、网络性和公民回应性。

（三）同城化政府合作借力整体化治理

在同城化的过程中，将原有不同的城市组合在一起将导致大都市圈区域内政府管理的碎片化，但同城化建设的出发点是通过政府之间协作、利益平衡，城市之间相互整合实现各个城市优势互补，经济、社会建设全面提升，它们采用相同的手段，都是为了促进政府更好的合作。根据英国学者佩里·希克斯的“目标和手段的关系”图［3］，我们把政府分为渐进式、贵族式、碎片化和整体性政府。整体性政府是一个目标相互增强、手段一致的政府，可以实现同一层级或不同层级政府之间的治理。整体性治理的特征是满足同城化中政府合作的特点。可见，运用整体性治理同城化政府合作具有一定的适用性。

二、同城化中政府合作的困境

目前，同城化中政府合作采用的整体性治理理论进行建设已成为一种趋势及可能的解决方案。为了促进政府合作，人们通常采用以下两种方法进行：一种是建立联席会议组织，由各个市领导组成大都市区的联席会议组织，重要决策由这协调组织进行牵头协商。另一种是建立信任合作机制，通过合作前期签订详实的合作约定，并按照合作约定进行大都市建设。但是，这两种常态的运作方式并不能避免政府合作间隙带来的冲突与矛盾，主要表现在以下几个方面：

其一，利益难以均衡。这是政府合作困境的根源。不论是政府，还是政府内部的个人，都是理性的经济人，当竞争存在时，可能产生利益博弈，一旦利益不能均衡，政府合作就会出现缝隙。首先，因政绩考核困难造成的利益博弈。同城化打破了原来的以区域为单位的建设，而是以大都市区为对象，为了符合整个大都市区的规划，各个城市必须保持同步，这一方面使政绩泛化，难以量化各方在建设中的政绩的比例，增加了政绩考核的难度，另一方面，各城市的建设首先要配合大都市区建设，其自身的建设受到影响或先后顺序发生变化也会影响政绩的评估。其次，团队权威的丧失导致利益难以协调。几个城市的组团面临决策、执行，尤其是决策层权力的变化，以往单个行政区以行政首长为核心的决策层转变为多个领导层的联合协商，在决策时无人能最后拍板或政府合作的联合机制牵头人往往是这个组团中发展较好城市的领导者。巴纳德认为，领导者的权威主要有两种，一种是职位权威，一种是领导权威。在同城化政府合作中，各城市领导职位相近不存在职位权威，若政府领导人之间不存在某个领导权威，将导致各个城市的领导层未必愿意服从其中某个领导的决策，容易形成权力的博弈局面。同时，没有明确的权责容易造成政绩好时相互争功，出现问题时相互推诿，在共同项目上特别容易产生“公地悲剧”。

其二，同城化的项目多为跨界建设项目，依靠单个行政区的力量已经无法达到想要的效果。单个行政区只能调动各个区域的资源，但在实现区域间资源的整合时却困难重重。同城化的合作需要政府扩大授权，实现职能的转变，由原来的微观层次变为宏观管理，由直接管理变为间接管理，由项目管理转变为规划管理。

其三，同城化改变了原有政府的权力格局。人大对政府的监督审议只是针对单个行政区，而成立联席会议及构建相互信任的合作机制而促成的相关项目是由各行政区人大审议还是由联合人大审议是个问题。若单个审议，会造成意见难以协调，若联合审议，又涉及到各市在联合人大中的占比等问题。

其四，目前的合作框架主要集中在合作内容和项目的对接上，在实际工作中，这些不是难点，而领导制度、协商制度、授权范围等，由于尚无明确的规定，才是工作的难题。当分歧产生时，政府部门很难解决这些没有具体细化的规定。

其五，同城化要求大都市圈内各个城市的信息实现共享，但目前国内的信息仍以行政区划为单位，政府信息主要以纵向金字塔方向传递，缺乏横向性的信息传递机制，跨区域信息的共享程度低，信息公开机制标准不统一，信息公开数量和质量有限，信息共享平台尚未建立，不利于打破信息不对称导致的城市政府之间、部门之间沟通协调。

三、整体性治理完善机制

（一）改革政府管理机制，建立大区域政府管理模式

第一，领导行政区轮值制。实行以行政区划为小单位，大都市圈为大单位，大单位中包含小单位的大单位任职制度。行政区划的领导层不再只是在任期任职某一行政区划，而可以在大都市区采用创新型领导轮值制度。如可考虑在大都市区相对延长任职时间，假设延长为10年，在任职期间每隔2年或3年在大都市区的各行政区相应职位轮值。轮岗制可减少领导层过分注重局部利益的问题，还可以帮助领导层了解大都市区各个城市的现实情况，为加强合作提供有更多的诚意和素材。

第二，成立第三方管理机构。地方政府间的合作可以借鉴欧盟的成功经验，在自愿、灵活的基础上，各地方政府可在部分领域让渡行政管辖权。同城化过程中，政府的合作主要集中在经济领域、公共设施建设领域，因此，第三方管理机构的管辖权也主要集中在这两个方面。地方政府可以把这两个方面的权力让渡给第三方管理机构，由第三方管理机构进行直接管理，但要防止权力让渡过多或过少的问题。目前，我国政府合作中权力让渡给第三方管理比较成功的是长江三角洲道路运输协调委员会，它是浙江、江苏、上海三地的道路运输管理部门把道路运输方面的行政管理权让渡一部分而成立的协调性机构［4］。

第三，绩效制度完善，打破行政区域界线，建立跨区域的绩效考核制度。采用大区域小区域的绩效考核办法，以大都市区为大区域，行政区划单位为小区域，绩效考核目标按大区域与小区域的目标权重及完成率进行交叉考核（表1）。

表1 绩效考核目标权重及完成率

（二）地方政府扩大授权，转变政府职能

地方政府应进行机构改革，完善和升级大部制改革。细分政府职能，清晰定位决策协调层和执行层。可根据定位逐级下放权力，将原来应该由下层执行的权力下放给具体执行层（图1）。权力的分化能使领导层更注重决策和协调工作，更容易着眼于大都市观，执行层为了能完成任务也会相对提高区域配合的积极性。同时，地方政府扩大授权，部门和人员拥有更多的权力，他们只要在上层规定的范围内就可灵活地根据实际需要进行更加可行的方案，促成政府部门工作的对接，还减轻了领导层的负担，使其将更多的精力放在大都市圈建设上。

图1 政府扩大授权

（三）改革政府机构及组织方式，革新政府管理

在人大机构调整方面，首先应成立一个大都市区人大机构，它由全体大都市人大集体选出。其次，制定大都市人大的职责、权限及流程。在部门机构设置方面，可调整区域部门组织架构，按统一标准建立相应的对接部门，同时灵活地调整部门政府机构。在关键及经常对接的部门上保持其工作职能的一致性，在其他部门建立具有地方特点的灵活性工作机构。还可以退休官员和企业高管退休人员为团队成员，建立大都市战略计划监督管理委员会，既可为大都市建设建言献策，还可以利用其人脉关系建立广泛的社会基础，寻求社会支持。

（四）建立信任合作机制，构建政府合作信任框架

以基本的合作框架为基础，建立动态的合作机制，指定专门机构负责合作框架的补充和完善，在立法上确定合作框架的法律地位，明确各主体的相关法律责任加以保证框架的施行。合作框架不仅包括合作的内容和事项、流程、制度等，更重要的是要制定与同城化建设相配套的相关法案或约定，可参考欧盟国家的《罗马条约》和《欧洲联盟条约》［5］，以法条或约定保证合作的进行。同时，整合同城信息网络渠道，建立无缝隙的信息传递通道，创新参与方式，使社会主体可以通过各种渠道参与到同城建设的过程中来，涵盖从提案、审议、修改、落实等各个环节，建立政府间信任的民间信任基础。

（五）扩大电子政务，构建信息共享平台

同城化促成的跨区域协作让信息的流动变得更加重要。信息的一体化是促进电子政务发展的前提，建成一体化的信息化网络，整合信息的相关度，能方便跨区域的电子信息服务。大都市区各行政区的网络信息部可成立以信息部长为核心的信息联席机构，协调各行政区的信息建设问题。建立大都市区的信息服务网络，将原先分散的信息进行整合。制定《信息服务管理办法》，对信息的管理机构、管理内容等进行规定，同时加强跨部门人员的交流协作，相互学习成功经验，提高效率。

[1]李红，董超.对同城化发展的几点思考[J].安徽农业科学, 2010(13).

[2]高建华.区域公共管理视域下的整体性治理：跨界治理的一个分析框架[J].中国行政管理,2010(11).

[3]翁士洪.整体性治理模式的兴起：整体性治理在英国政府中治理的理论与实践[J].上海行政学院学报,2010(3).

[4]杨龙，彭彦强.理解中国地方政府合作：行政管辖权让渡的视角[J].政治学研究，2009（4）.

[5]黄正柏.权力的让渡和主权的坚持:略析欧洲一体化中的“主权让渡”[J].史学集刊，2009（2）.

D616

A

1673-1999（2012）02-0013-02

张秋梅（1985-），福建泉州人，华侨大学（福建泉州 362021）硕士研究生。

2011-11-06