强化民事检察监督职能——巩富文副检察长深度解读修改后的《民诉法》

◎ 本刊记者 张永军

巩富文

陕西省人民检察院副检察长，法学博士，教授。曾任西北大学法学院院长、知识产权学院院长。主持、承担过81项国家级和省部级研究课题。出版个人专著《中国侦查监督制度研究》、《中国古代法官责任制度研究》2部，主编、合著《有序民主论》等著作48部，在《人民日报》、《光明日报》、《中国法学》等报刊发表论文300余篇，荣获40余项国家级和省部级奖励。提交的《尽快制定〈西部开发法〉的建议》等140个议案和提案，被全国人大、全国政协、陕西省政协采纳。

民者，国之根本；信仰，国之灵魂；法律，国之利器。

《中华人民共和国民事诉讼法》是国家的基本法律，是规范民事诉讼活动的基本规则，是现代国家重要的基本法之一。2012年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过了关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民诉法》）的决定。

此次《民诉法》修改的背景和意义何在？它对检察机关行使民事检察监督职能提出了哪些新的要求？检察机关应如何切实发挥监督职能，贯彻落实修改后的《民诉法》？陕西省人民检察院巩富文副检察长在接受本刊采访时指出，修改后的《民诉法》强化了民事检察监督职能，将检察院的法律监督职能从单纯的救济扩展到预防职能，此次修改对于新型民事诉讼法律关系的建立，以及通过新型的民事诉讼法律关系促进诉讼公正，将会产生积极和重要的影响。

《民诉法》修改的背景和意义

记者：《民诉法》是国家的基本法律，是规范民事诉讼活动的基本规则，也是检察机关开展民事检察监督的重要依据。请您介绍一下此次《民诉法》修改的背景？

巩富文：我国《民诉法》（试行）制定于1982年，1991年颁布正式的《民诉法》，2007年第一次进行修改，主要涉及审判监督制度和执行制度。《民诉法》作为我国法律制度中的重要组成部分,与人们的生活息息相关,在保护当事人民事权利、保障民事实体法实施、维护社会经济秩序和通过诉讼化解矛盾解决争议等方面的作用日益显著。近年来,随着社会经济生活的迅速发展和人们权利意识、法律意识的进一步增强，现行《民诉法》的规定在某些方面已经不能完全适应当前民事活动以及民事纠纷大量增加的时代要求，无法满足人民群众的司法需求，有必要进一步予以修改完善。在此背景之下，《民诉法》的再一次修改被迫切地提上了议事日程。

记者：此次《民诉法》修改有什么重要的意义？

巩富文：修改后《民诉法》进一步保障了当事人诉讼权利，健全了证据制度，完善了调解与诉讼衔接机制，细化了审判和执行程序，强化了检察机关对民事诉讼的法律监督，是中央深化司法体制和工作机制改革的重大成果，是完善中国特色社会主义法律体系的重大举措，是我国社会主义民主法治建设的重大成就，对于保证准确及时审理民事案件，妥善解决民事纠纷，保护当事人合法权益，维护社会公平正义，促进社会和谐稳定，具有十分重要的作用。

强化了民事检察监督职能

记者：这次《民诉法》修改，回应了社会各界要求检察机关加强对民事诉讼活动监督的呼吁，顺应了司法实践的现实需求，对人民检察院民事诉讼监督的范围、监督的方式以及监督的手段作出了新的规定。请您谈谈此次《民诉法》的修改，在强化检察机关民事检察监督职能方面做了哪些新的规定？提出了哪些新的要求？

巩富文：总的来说，民事检察监督在监督的范围上更加扩大，在监督权力的配置上更加强化，彰显了加强和完善民事检察监督职能的立法宗旨。

通过明确和扩大监督范围，确保民事检察监督的充分性。一是明确了检察监督涵盖民事诉讼全过程。修改后的民事诉讼法第14条规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”“民事诉讼”取代了“民事审判活动”，明确和扩大了民事检察监督的范围，意味着监督不限于原来的民事审判活动而扩展到了整个民事诉讼全过程，使检察机关法律监督贯穿于民事诉讼活动的自始至终。二是增加规定了检察院对审判人员违法行为的监督。修改后的民事诉讼法第208条第3款规定：人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。突出强调了人民检察院对于诉讼过程的合法性监督，使检察监督的范围由仅对实体裁判结果监督扩展至对审判人员程序违法行为的监督，弥补了之前立法的不足，民事检察监督的内涵更加完整化。三是增加了对调解书的检察监督。此次《民诉法》的修改，明确将损害国家利益、社会公共利益的民事调解书纳入检察监督范围，同时，检察机关通过对审判人员程序违法行为的监督强化了对民事调解程序的法律监督，对于解决民事调解程序监督制度缺失、救济机制不完善等问题，具有十分重要的现实意义。四是将民事执行活动纳入检察监督范围。在吸收以往司法体制改革既有成果，有效整合司法实践成熟做法的基础上，修改后的《民诉法》明确授权人民检察院对民事执行活动进行法律监督，充分发挥检察机关对民事执行程序的外部监督作用，通过外部监督补强法院系统内部监督机制，必将对解决当前我国民事“执行难、执行乱”问题发挥积极作用。

通过合理配置检察权，增强民事检察监督的实效性。科学配置民事诉讼中的检察权，决定着检察监督的顺畅、有效运行。针对民事检察监督相对薄弱的现状，修改后的《民诉法》加强了对民事检察权的配置，赋予检察院提出抗诉、检察建议、调查核实三大权力，其中，检察建议权和调查核实权为立法上首次确立。

与抗诉手段相比，检察建议具有直接高效、节约司法资源、手段相对和缓的优势。长期以来，在启动再审程序、纠正诉讼活动中的违法行为方面发挥了重要的作用。修改后的《民诉法》第208条第2款和第3款分别规定了对于已经发生法律效力的判决、裁定和审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，检察院有权向同级人民法院提出检察建议。从而，将检察建议上升为法定监督手段，大大提升了这种监督手段的效力。考察近年来民事检察监督的发展过程，将民事检察建议写入法典是典型的通过司法实践推动立法完善的成功之举。实践与立法二者间的影响作用从来都不是单向的。可以预见，民事检察建议制度在《民诉法》上的确立，又会产生其应有的立法效果，进一步推动检察建议司法实践的发展，对民事检察监督产生深远的影响。

调查权是检察权的合理组成部分，是检察权运行的题中应有之义。检察机关履行审判监督职能，其目的不在于对当事人纠纷进行评判，而在于对法院判决、裁定的正确性、公正性及适用法律是否正确进行法律监督。如果检察机关没有调查权，当事人举证能力又受到限制，就无法证明法院的判决、裁定是否正确，也就无法正确、有效地行使监督权。修改后的《民诉法》赋予了检察院在实施民事法律监督过程中的调查权，为检察机关提供了保证监督效果的重要手段。当然，检察机关在民事诉讼中的调查权，无论是权力行使的情形还是行使的范围与其在刑事诉讼中的侦查权均有着本质区别。民事诉讼中国家权力的干预应该谦抑、慎重，不宜过多地通过调查取证涉足当事人之间的实体纠纷，干涉私权处分。

民事检察监督的规定仍有需完善的地方

记者：修改后的《民诉法》使我国民事检察监督制度达到了一个前所未有的高度，使检察机关民事检察监督职能得到了进一步强化，那么您认为新的《民诉法》还有什么需要完善和注意的地方？

巩富文：此次《民诉法》修改使我国民事检察监督制度达到了一个前所未有的高度，但也存在一定的局限性，对一些实际工作中的具体重要问题仍未作出有效回应，并且存在着与刚完成的司法体制改革成果有所脱节的问题，关于民事检察监督在一些制度构建的细节上尚有完善改进的空间。首先，在保障性程序设计方面，对于检察建议权和调查核实权的后续保障制度构建不足，致使权力运行缺乏实质性的保障，效果可能会大打折扣。具体讲，对于检察院发出检察建议之后，法院应该启动何种纠错程序、启动的期限以及如何回复检察院等后续程序均未作出明确规定。同时，也没有规定调查核实权在实际行使中的保障措施，针对当事人或者案外人不予配合检察机关调查的情形，没有相应的强制措施加以制裁。立法规定的过于原则会使相关规定、制度在司法实践中无法操作，或者实施而达不到预期的实效，就有被虚化的可能。

其次，提起公益诉讼主体模糊化处理，没有明确检察机关的原告地位。此次《民诉法》修改的一大亮点是设立了公益诉讼制度，回应了通过司法程序维护社会公共利益的社会诉求，是《民诉法》的重大进步。关于提起公益诉讼的主体,修改后的《民诉法》规定为法律规定的机关和有关组织，并没有明确检察机关提起公益诉讼的主体地位。从目前我国国家权力构架看，人民检察院法律监督机关的性质决定其最适合作为社会公共利益的代表。

如何贯彻落实修改后的《民诉法》

记者：2012年《民诉法》修改是继《刑事诉讼法》修改后我国法治建设方面的又一件大事，修改后的《民诉法》将于2013年1月1日起施行，新法的实施将给检察工作带来新的机遇和挑战。请您谈谈检察机关应该采取哪些措施才能有效地去贯彻落实？

巩富文：当前，检察机关紧迫的任务是从人员培训、执法理念、制度建设、机制创新、物质保障等各方面为贯彻落实修改后的《民诉法》做好充分准备。

第一，要切实加强对新《民诉法》的学习和培训。要充分认识《民诉法》修改的重要意义，全面学习、深入研读、深刻领会修改后的《民诉法》。既要全面领会修改后《民诉法》的立法精神、指导思想、基本原则和法律要义，又要重点把握涉及检察工作的修改内容，做到融会贯通、熟练运用。要加强对修改后《民诉法》的教育培训，采取自学、集中培训、岗位练兵等多种方式相结合，全面进行业务培训，提高民行检察干警领会和运用新法的能力。

第二，要加强对贯彻落实修改后《民诉法》重大问题的研究。加强和完善民事检察监督制度是这次《民诉法》修改的一项重要内容，修改后《民诉法》在强化检察机关民事法律监督方面作了许多重要规定，拓展了监督范围，增加了监督方式，强化了监督手段，优化了监督结构。为了依法正确行使新法赋予的法律监督权力，需要加强调查研究，认真分析修改后《民诉法》对民事检察工作的新要求新挑战。对于新法贯彻实施中可能出现的重大疑难问题，要有足够的预计，及时研判并提出对策建议。

第三，要自觉更新和转变监督理念，强化和规范对民事诉讼的法律监督。修改后的《民诉法》赋予了检察机关对执行活动、调解书和审判人员违法行为等进行监督的职责，有力地强化了检察监督职能。为保证法律的正确实施，必须牢固树立正确的监督理念，遵循司法规律和民事诉讼原理，正确处理权利与权力的关系，当事人诉权、审判权与检察权的关系，进一步规范工作、提高执法能力、强化自身监督，依法正确行使检察监督权，维护司法公正和权威。

第四，要抓紧做好各项准备工作，为切实贯彻落实修改后的《民诉法》打下坚实的基础。按照修改后《民诉法》的要求，结合工作实际，抓紧完善相关配套制度，立足新《民诉法》和现有司法改革文件的相关规定，探索建立行之有效的工作机制，确保新法在检察环节得到不折不扣地贯彻执行。同时，积极向党委、人大、政府和有关部门反映，争取各方面的重视、关心和支持，及时解决人、财、物等方面的实际困难，为修改后的《民诉法》顺利实施创造良好的条件。