地方行政立法审查的重点

范文舟

摘要：地方行政立法审查的重点应该是对行政立法的立法技术的审查，而对立法技术方面的审查重点又应该是其结构营造技术和法的语言表述技术。某些宁夏两级地方行政立法的立法技术中存在的主要问题：（1）立法结构凌乱，层次不清，甚至望文生义；（2）立法规定过于原则、抽象，缺乏准确性；（3）立法中存在常识性语病以及立法语言口语化；（4）立法用语不规范，非法律术语、政策性色彩过浓。

关键词：两级地方立法；行政立法；立法监督

中图分类号：D92文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）25-0238-02

一

如所周知，通常所说的立法监督是立法机关所为之立法监督，①然本文所探讨的立法监督并非完全这种意义的立法监督，而是包括对地方（省级、省政府所在地的市、较大的市级）人大及其常委会制定的涉及行政机关行政权力及其行使的地方性法规，以及省级人民政府、省政府所在地的市、较大的市人民政府制定的规章，甚至包括对规章以下的规范性文件之监督。所以本文所探讨的地方行政立法监督，与通说有个共同点，即监督的主体仍然是地方人大及其常委会，包括地方人大对其常委会行政立法工作的监督，省级（在宁夏即自治区级）人大及其常委会对省会市（在宁夏即银川市）人大及其常委会行政立法工作的监督，地方人大及其常委会对其同级别人民政府行政立法工作的监督，在宁夏即自治区人大及其常委会对自治区政府行政立法工作的监督，银川市人大及其常委会对银川市人民政府行政立法工作的监督。

笔者认为，宁夏两级地方行政立法监督的现状中所存在的最大问题，就是对立法技术的监督不够严谨，所以监督的重点应该是对立法技术的监督。本文就以《宁夏回族自治区环境教育条例（草案）》（以下简称《条例》）为例，对行政立法技术的监督问题作一粗浅探讨，期望能对包括自治区和银川市在内的地方行政立法监督工作有所助益。

二

宁夏两级地方行政立法的立法技术中存在的主要问题：（1）立法结构凌乱，层次不清，甚至望文生义；（2）立法规定过于原则、抽象，缺乏准确性；（3）立法中存在常识性语病，以及立法语言口语化；（4）立法用语不规范，非法律术语、政策性色彩过浓。

（一）立法结构凌乱，层次不清，甚至望文生义

《宁夏回族自治区环境教育条例》（草案）（以下简称《条例》）立法结构凌乱，层次不清。

整个《条例》包括第一章“总则”，第二章“组织机构与职责”，第三章“学校环境教育”，第四章“社会环境教育”，第五章“环境教育的保障”，第六章“奖励与处罚”，第七章“附则”。按照立法的基本知识，“总则”部分应该规定本条例的指导思想和基本原则，其后各章应该是对“总则”所规定的指导思想和基本原则的落实或体现。但《条例》常常把应该规定在第一章“总则”部分的内容规定在了后面的各章。如《条例》第33条规定，各级环境教育委员会应当定期对环境教育实施情况进行监督检查，并将相关情况报送同级人民政府和上一级环境教育委员会。第34条，自治区应当加强环境教育理论和重大实践成果的研究，为开展环境教育提供科学指导和支持。这两条都被写在了第五章，但其内容都是原则性的规定，所以，都应该规定在第一章“总则”之中。

《条例》的一些规定还是望文生义的结果。第1条，“为了普及和加强环境教育，增强公民环境意识，提高生态文明水平，促进经济社会协调可持续发展，根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国教育法》等有关法律、行政法规，结合自治区实际，制定本条例。”说本《条例》是根据环境保护法制定的，完全正确，但说是根据教育法制定的，就是望文生义了。因为《中华人民共和国环境保护法》第5条明确规定，“国家鼓励环境保护科学教育事业的发展，加强环境保护科学技术的研究和开发，提高环境保护科学技术水平，普及环境保护的科学知识。”这是一条原则性规定，就为各个地方立法机关提供了立法的依据，实际上也提出了地方立法的必要性。但是，《中华人民共和国教育法》并未规定这样的内容，它所规定的“教育”与《条例》所涉及的环境教育之“教育”不具有直接的相关性。说《宁夏回族自治区环境教育条例》是根据教育法制定的，乃望文生义也。

由于《条例》立法结构凌乱，层次不清，也就导致了其立法主旨不清，让人搞不清其主要的规制对象是谁，是有关国家机关，还是普通公民。按照通常的理解，《条例》主要是规定环境教育的主体（机关或机构），即环境教育应该由谁来负责，他（们）应该如何开展工作，具有哪些权力，承担什么责任等等都没有规定清楚。

按照立法理论，地方行政立法的总则一般位于立法文件的首部，与分则、附则部分相对应，主要规定立法的立法目的、立法原则、适用范围、执法主体等内容。总则是立法的主要精神和核心的载体。总则的文字表述应当具有高度的概括性，其内容应当简明、准确，集中表述在法规结构的开端部分。

总则部分一般规定如下内容：立法目的、立法依据、立法的基本原则和指导方针、基本制度、调整对象、效力范围、法规适用、主管部门、奖励主体、其他规定等，在具体的立法过程中，可以根据实际需要对以上内容进行选择性规定。其排列顺序通常为：立法目的（宗旨）和立法依据；调整范围；基本原则、指导思想和方针；主管部门；基本制度；奖励主体；定义条款；其他规定。

（二）立法规定过于原则、抽象，缺乏准确性

前文所列举的《条例》的规定就是过于原则、抽象，缺乏准确性的规定，除此之外，这类规定还有很多。第9条（属于第二章），“工会、共青团、妇联以及其他社会团体，应当结合各自工作，开展多种形式的环境教育活动。”多种形式究竟是哪些形式？让人无所适从。第21条（属于第四章）第1款，“建立健全环保社会组织引导、管理和服务机制，为环保社会组织健康有序发展创造条件。”谁“建立健全”？让人摸不着头脑。该条第3款（鼓励环保社会组织开展国内外交流与合作，环保部门应当为环保社会组织开展交流与合作进行政策指导、提供信息、搭建平台）第4款（鼓励其他社会公益组织以及志愿者参与环境教育工作）也有同样的“效果”。

有些规定极其抽象。如《条例》第34条，“自治区应当加强环境教育理论和重大实践成果的研究，为开展环境教育提供科学指导和支持。”自治区哪个机关、哪个单位？还是所有机关、所有单位？都不清楚。

（三）立法中存在常识性语病和逻辑错误，以及立法语言口语化

《条例》第5条第1款：“环境教育分为环境普及教育和环境重点教育。”“普及”和“重点”并非相对词。该条第2款：“环境普及教育的对象为全体公民；环境重点教育的对象为国家机关工作人员、企事业单位负责人、教师以及学生。”“；”号把本款规定的内容分为前后两部分，且这两部分内容是并列关系，但国家机关工作人员、企事业单位负责人、教师和学生都是公民，都属于全体公民范围内的，就是说他们和全体公民是包含关系，不是并列关系。这两款是典型的常识性语病。

第6条：“环境教育实行经常教育与集中教育相结合、普及教育与重点教育相结合、理论教育与实践教育相结合的原则。”“经常教育”和“集中教育”也不是相对词。再者，如前文所说，本条作为原则性规定，在《条例》以后各章中应该体现出来，但其后各章都没有明确“经常教育”应该如何开展，“集中教育”应该如何开展等等，且都是典型的口语化表述。

（四）立法用语不规范，非法律术语、政策性色彩过浓

前文所列举的《条例》的有关条文在存在上述毛病的同时，也体现出立法用语不规范，非法律术语、政策性色彩过浓的毛病。《条例》还有一些条款体现出这种毛病。《条例》第18条：“人民法院公开审理环境案件，应当公告相关信息，为公民旁听环境案件提供便利。”这是一个典型的不规范的、政策性语言条款。人民法院审判案件是否公开审判，是只服从民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法，以及法院组织法等法律规定的，《条例》作为地方性法规是没有权力为人民法院设置义务的。

《条例》第19条：“乡镇人民政府、街道办事处、村（居）民委员会，应当利用社区、集市、文化馆等公共场所，向群众开展经常性的环境教育活动。”这也是一条“政策性”规定，作为立法规定却很不严谨。表面上看，《条例》是可以为乡镇人民政府、街道办事处、村（居）民委员会设置义务的。但是，村（居）民委员会在法律性质上和前两者是不同的，前两者是一级政府，而后者是人民群众自治组织。立法在為他们设置义务时应该区别对待。当一级政府向人民群众开展经常性的环境教育活动时，那是政府行为，在法律性质上可能是行政行为（当其为人民群众设置义务时），也可能是行政指导。而人民群众自治组织在开展经常性的环境教育活动时，就属于人民群众自我教育了，两者在实际保障问题上将有极大的区别。

以上是笔者在对宁夏回族自治区以及银川市两级地方行政立法的相关行政立法文件进行审视时发现的立法语言方面的缺点，只是《宁夏回族自治区环境教育条例（草案）》比较集中地存在。这些也是地方行政立法监督的重点所在。