浅析近年来中国地方政府的“圈地活动”

刘满成

摘要：土地乃国民之本，国家之根。但随着改革开放的发展，尤其是近些年来，地方政府非法圈地、占地现象愈演愈烈，引发了一系列社会问题。着重论述近年来出现的地方政府非法圈地、占地发展现状及其原因，以及如何采取措施改革和完善土地管理机制。

关键词：地方政府；“圈地活动”；土地管理机制

中图分类号：F293文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）25-0142-02

国以民为本，民以食为天，衣食之源离不开土地。而土地具有面积的有限性、供给的稀缺性等属性。保护有限的耕地，对于13亿人口的中国，有着不言而喻的重要意义。英国历史上出现的“圈地运动”，是资本原始积累过程中资产阶级剥夺农民土地的运动，它为资本主义的发展提供了劳动力、市场、原材料的同时也极大的损害了人民的利益。近些年中国地方政府的“圈地活动”，尽管与英国历史上的“圈地运动”有着本质的区别，但地方政府在“圈地活动”中所表现出的不合理、不合法的行为，极大地损害了人民群众的利益，引发的问题值得深思。

一、圈地的方式及其利用方向

从目前来看，中国地方政府的“圈地活动”主要有三种方式。一是行政强征，即利用行政强制手段，将农民拥有的土地征收过来。二是以租代征，即通过租用农民集体土地进行非农业建设并擅自扩大建设用地规模的一种普遍的违法征地形式，其实质是规避法定征地审批，逃避缴纳有关税费、履行耕地补偿的法定义务。三是低价购征，即政府通过低廉价格从农民手中买进土地，高价卖给开发商。

圈地之后不合理、不合法的土地使用主要有四类。一是用于奢侈建设，即地方政府负责征地给开发商建高尔夫球场和开发别墅楼盘。以高尔夫球场建设为例，国家三令五申亦没能阻止各地高尔夫球场的快速增长。2011年，“全国327个高尔夫球场总共占用了640 176亩土地，其中北京市132 257亩，山东省74 749亩，广东省70 045亩，江苏省53 997亩，海南省46 973亩” [1]。二是用于囤积抬价，即地方政府征地后先把良田变成荒地，经过“包装”后高价卖给开发商搞房地产开发，如河北廊坊香河县“一亩粮田只给农民1 200元，以每亩60万元卖给开发商”[2]。据国家统计局公布的数据显示，从2000—2009年十年间，全国房地产企业一共购置土地近33亿平方米，而实际完成开发的仅有近21亿平方米，这意味着有近12亿平方米被闲置。这种圈而不用的行为，“一头严重浪费城市化的机会，一头大量浪费农地”[3]。三是用于造湖工程，即地方政府在征来的土地上开挖人工湖，在湖周边建设高档房地产项目。这种乱象频频出现，如2011年云南昆明宜良县千亩良田变人工湖，安徽马鞍山市东孟村近600亩良田被占用于开挖人工湖。四是用于政府扩建，即地方政府强征土地为自己修建豪华办公大楼，如安徽安庆望江县政府在建的办公楼超过8个美国白宫，重庆万州区天城交通局为12名职工建起建筑面积7 000平方米欧式办公楼，四川绵阳三台县灾后重建政务大楼总面积2.7万多平方米等等。很多豪华办公楼的建设至今未获国有土地使用权证，一些地方政府或明或暗地扮演了违法用地的角色。

二、圈地乱象原因探析

近年来中国地方政府的“圈地活动”乱象横生，给农民造成了极大的损失，这些“圈地活动”原因是多方面的。

1.法律和制度原因。尽管中国法律上对农村土地的集体所有权和使用权作了相关规定，但以“农民集体”这样抽象的概念为产权主体，存在着土地所有权主体虚置的严重缺陷。中国《宪法》和《土地管理法》均规定，国家为了公共利益需要，可以征用农村集体土地，但没有对“公共利益”作出明确界定，于是几乎一切征地项目都搭乘“公共利益”的便车。从1994年进行的分税制（将财权上移、事权下移）改革，使地方政府在享有工业化、城市化发展自主权的同时，亦滋生了地方政府扩张财政收益的动机和行为，并衍生出土地管理制度（包括土地征用制度、审批制度、储备制度等）的诸多不合理之处。如土地使用权制度规定使用权可以通过协议、招标、拍卖三种方式进行，但实际上仍以行政划拨和协议出让为主，而且缺乏征地听证制度，农民没有知情权。

2.政策原因。中国20世纪80年代兴起的开发区热潮使大量土地被圈用，有的地方政府为了“筑巢引凤”、吸引外资，对外商收取过低的土地转让或使用费，甚至无偿使用，导致圈地活动进一步恶化。而且，中国的城镇化运动和房价的不断攀升，使“相当一部分地方政府在‘经营城市过程中拆房子、倒地皮，通过‘饥饿供地以拉动房价，从而大牟其利”[4]。从一定意义上讲，地方政府及其相关政策在“圈地活动”中扮演着幕后推手的角色。

3.现实原因。地方政府的职能应定位于地方公共事务、经济社会发展的管理者和服务者，但实际情况是基层政府成了房地产开发商的“经纪人”，热衷于圈地卖地，“吃”地为生，通过出让土地使用权获得“土地财政”。“土地出让占地方财政预算外收入60%以上，个别市县达90%左右”[4]，这种名副其实的“土地财政”，实际上是今天政府透支未来几十年的财政资源。

三、改革和完善土地管理的举措

尽管党和国家对地方政府的“圈地活动”高度重视，亦出台了相关政策抑制“圈地活动”，但诸多公共政策治标不治本，要从根本上改变地方政府非法圈地、占地现象，必须进一步改革和完善中国土地管理制度。

1.改变土地立法模糊化现象，由抽象立法变为具体立法。中国现有的法律、法规原则性太强，执行起来较困难。1986年制定、2004年第二次修正的现行《土地管理法》对举报违法用地行为、保护土地的行为进行奖励，但对于保护举报人不受报复等没有规定。对违法用地的法律责任行为进行了分类，但具体的惩处措施过于原则化。《土地管理法》还规定，征收耕地的土地补偿费为该耕地被征前三年平均产值的6～10倍。这一规定虽然关照到不同地方经济社会发展的实际，但却导致各地在执行时均按最低标准来补偿，严重损害了土地被征用者的利益。因而，立法在坚持基本原则的同时应该更具体化明晰化，不仅仅要保护好土地，更重要的是保护好广大农民的根本利益。

2.改变土地管理方式，由地方管理变为垂直管理。可以借鉴海关和税务部门的系统设置，将土地管理部门单独划出来，独立于地方财政之外，改变现行的县、市、省、国务院四级审批机制，设立县级、省级、国务院三级管理系列。县级管理部门将土地使用申报之后，土地使用审批先由省级管理部门进行调查核实，再交由国务院土地管理部门审查、批准。在此基础上，土地使用权出让金等土地有偿使用费全部上缴国库，让土地收益由“第二财政”变成“第一财政”。土地管理系统内的财务也要与之对应，三级财政统一由国库管理，不划入地方同级财政而保持其独立性，使土地管理不受地方政府的控制，从而终结地方政府的“卖地财政”现象。

3.改变利益调节方式，由政策处理变为机制管理。建立科学合理的利益调节机制，用制度化利益机制解决土地问题。改革土地征用机制，切实贯彻最严格的耕地保护制度。打破土地制度二元结构现状，实行农村集体土地和城市建设用地的“同地、同价、同权”，切实保障农民的土地使用权。明晰农民对农村集体土地应有的权利，改变目前农村集体土地实际上的村主任和村委会所有制。还要逐步打破政府对土地的市场垄断，发挥市场在土地资源配置中的作用。取消非公益用地向农民强制征地的方式，在符合规划的情况下，让农村和城郊集体土地直接进入市场，在法律范围内流转，并按照市场价格补偿农民。进入市场的土地可以采取分年出租土地使用权、一次性出让长期土地使用权、土地使用权入股等多种形式。用于建设的土地，必须符合城乡建设规划且直接满足公共需要。

4.改变监督不力现状，由事后处理变为全程监管。要加大查处非法批准征地和没经过审批而征地、用地案件的工作力度，深入开展土地市场秩序治理整顿，完善更严格的监督机制。各村“两委会”及各乡镇党委、政府积极配合县级、省级、国务院的土地管理工作，并与公安、司法机关形成查处合力。三级土地管理部门尤其要与纪检、监察、公安、司法机关建立协同作战的工作程序和制度。明晰群众举报的奖励，并严格予以保护，让群众敢于并积极参加到土地管理工作中来。同时，国家宣传部门应创辦土地管理专刊报纸或开设土地管理新闻专栏，对违法行为进行公示，奖优惩劣，在社会形成一种保护土地、关心土地利用的氛围。

5.改变土地管理队伍组成，由单一组合变为复合领导。要加强土地管理队伍特别是领导班子建设，土地管理队伍的领导人员，既要有原则性，又要有过硬的专业素养，要注重培养专家型领导。同时，管理队伍的组成人员要在年龄、智力、地域等方面互补，既有专才也有通才，以实现组织结构合理化、人员关系和谐化，形成一种合力。要加大对年轻干部的培养力度，拓宽培养渠道，储备中层干部后备力量，提高国土管理队伍的活力。建立健全干部交流制度，创新用人机制，坚持以好的作风选好的干部。推行竞争上岗办法，在竞争中调动干部职工的积极性，并在基层挖掘国土队伍的潜力，选好人，用好人，做好事。

严峻的形势要求中国必须改革和完善土地管理制度，地方政府也必须从长远利益出发，认真贯彻落实科学发展观，终结“圈地活动”，严格保护土地。

参考文献：

[1]庄庆鸿.全国有多少土地被“高尔夫化”[N].中国青年报，2011-09-07(03).

[2]王炳美，等.香河到底“圈”了多少地(热点解读·调查)[N].人民日报，2011-05-19.

[3]徐振宇.新“圈地运动”:基于博弈论解释框架[J].新疆农垦经济，2005，(11).

[4]上官敫铭.全国土地一年卖9 000亿地方政府“吃”地为生[N].南方都市报，2008-03-15.

[责任编辑 吴明宇]