湖南省耕地保护政策的绩效研究

袁露影，朱红梅，黄 河，陈 云，赵煜明，罗 寅

（湖南农业大学资源环境学院，湖南 长沙 410128）

2000年至2010年期间，湖南省耕地面积共减少13.092×104hm2，年均减少1.309 2×104hm2。湖南省虽然实行严格的耕地保护制度，贯彻耕地保护措施，但是耕地保护的效果并不明显。这一方面是由于湖南省耕地保护政策执行不力、耕地保护政策评价体系存在缺陷；另一方面是由于各地方政府对耕地保护制度完成情况的考察，偏重于耕地保护目标的完成。国内学者大多从耕地保护政策对耕地资源数量或质量所引起的变化来探讨耕地保护的绩效，较少关注各地方政府耕地保护行为的经济性和效率性等方面的绩效内容[1-3]。理论界关于耕地保护的研究广见于各种学术论文中，这些研究既充分肯定了耕地保护政策的积极意义[4]，又对耕地保护政策绩效进行了有意义的评价和探讨[5-6]。

湖南省经济发展水平具有明显的地域特点，东部和西部地区经济差异显著。经济总体格局是：经济发达地区是以省会长沙为中心的东部地区，如：长株潭地区；经济较发达地区位于东南部及湘北洞庭湖区，如：常德、衡阳、郴州等；经济初等发达地区呈环带状包围经济发达地区，如：永州、益阳等；经济欠发达地区分布在西部地区，如：怀化、张家界、湘西自治州等。笔者通过构建评价指标体系，利用主成分分析法构建评价函数，计算出湖南省14 个地级市（州）的耕地保护政策绩效的效用值，以期为提高湖南省耕地保护绩效水平提供一定的理论和政策参考。

1 研究方法与数据来源

1.1 研究方法

采用主成分分析法对湖南省耕地保护政策绩效进行分析。主成分分析法（Principal Componets Analysis，PCA）由英国心理学家和统计学家斯皮尔曼于1904年发明。它是一种数学变换的方法, 它把给定的一组相关变量通过线性变换转成另一组不相关的变量，这些新的变量按照方差依次递减的顺序排列。

1.2 数据来源

数据来源于《湖南省统计年鉴》（2007～2011）、湖南省各市州的《统计年鉴》（2007～2011）、《国民经济和社会发展统计公报》（2006～2010）和《土地利用总体规划（2006～2020）》。

2 耕地保护政策绩效评价

2.1 指标体系的构建

根据指标体系构建的综合性原则、可操作性原则、有效性原则、可比性原则和动态性原则，构建湖南省耕地保护政策绩效评价的指标体系（表1）。

表1 湖南省耕地保护政策绩效研究的评价指标

2.2 运用SPSS 软件的主成分分析法进行评价

2.2.1 数据标准化 将评价指标的原始数据，转化为政府各项指标在某一时期内，相对于指标平均值的变化量。公式为：

（1）Xi为正向指标时,

（2）Xi为逆向指标时,

式中，Xi为第i 项指标的值，为第i 项指标2006～2010年的平均值，Ii为第i 项指标的变化值。

2.2.2 进行主成分分析 打开SPSS18.0 软件，依次进入Analyze-Data-Reduction-Factor，把需要分析的变量送入变量（Variables）框，并在对话框中相应选择“主成分分析”、“提取三个主成分”、“最大方差旋转法”、“把主成分保存到数据文件当中”、“用平均数代替缺失值”、“因子负荷从大到小排列”等。

2.2.3 因子命名 表2 中给出了15 个评价指标的旋转成分矩阵（以长沙市为例），从表2 中可以看出，在第一主成分上因子负荷较大的指标是外部性和投入二类指标，因而可将第一主成分命名为投入和外部性主成分，同理可将第二和第三主成分分别命名为执行主成分和产出主成分。

表2 旋转成分矩阵

2.3 构造耕地保护政策绩效综合评价函数

依次进入SPSS 18.0 软件中的Transform-Computer，以三个主成分的方差贡献率为权重系数，构造耕地保护政策绩效综合评价函数：F=aF1+bF2+cF3，式中a、b、c 分别代表三个主成分的方差贡献率。

2.4 计算标准化分数及效用值

根据综合评价函数，计算参与评价的耕地保护政策绩效综合得分的标准化分数（表3）。采用效用值表征各政府耕地保护政策绩效的高低，并规定效用值的取值范围为0～100，绩效最高的效用值为100，最低的效用值为0。Vi表示第i 个政府绩效的综合得分，Vimin 表示政府绩效得分的最小值，Vimax 表示政府绩效综合得分的最大值，则第i 个政府绩效的效用值Yi可以表示为[7]：

由以上公式计算出各政府的效用值，得出2006～2010年间娄底市耕地保护政策的平均效用值最高，株洲市最低。具体计算结果见表3。

3 结 论

从表3 中可知，湖南省的耕地保护政策实施情况不容乐观，经济较发达地区的耕地保护政策实施较差，经济欠发达地区反而实施较好。这主要是由于各地区经济发展的不平衡，地区间的经济差异又将影响到各政府对耕地保护工作的重视情况。对发达地区来说，同等面积的土地用于农业所得的收入，比用于工业、第三产业等所得的收入少很多，这就导致发达地区的政府忽视对耕地的保护；而经济欠发达地区，由于农业是其支柱产业，当地政府势必加大对耕地保护的投入。

表3 湖南省市（州）级政府耕地保护政策绩效评价分值

就政府而言，大多数政府的耕地保护工作绩效在提高，这反映在绩效评价效用值上，2009～2010时段比2006～2008 时段高。一方面是由于湖南省政府加大了耕地保护和土地管理的力度，制定了一些能促进地方政府加强耕地保护职责的激励措施；另一方面是因为各地方政府本身加强了耕地保护的工作，加大了对耕地保护的人力、物力和财力的投入。就各政府间而言，效用值较高的几乎都是经济欠发达地区或较发达地区，如：湘西自治州、怀化、邵阳等；而效用值较低的大多为经济发达地区，如：株洲、长沙等；居中的是经济发展水平处于中等水平的城市。

4 加强湖南省耕地保护的建议

4.1 法律方面

制定专门的耕地保护法律法规体系，对耕地保护做出系统的规定，建立行之有效的耕地保护实施运作体系，强化建设地方性耕地保护法律法规。省、市级地方政府也应根据本地实际情况，制定地方性法规，如地方实施条例或办法等，把耕地保护工作纳入法治化轨道。只有以法律、法规的形式把对地方政府耕地保护绩效的审计确定下来才具有权威性。同时制定出有关耕地保护绩效评价的准则、评价的质量控制办法、绩效评价结果公告办法等规则，确保对地方政府耕地保护的绩效审计有必要的法律保障。

4.2 经济方面

第一，进行财政税制改革。逐步转变地方政府以土地收入作为重要收入来源的现状，建立事权与财权相匹配的财政体制。通过税制改革，地方政府财权与事权相符，这样地方政府才不会出现依靠“卖地”收入作为财政资金补充的局面。第二，提高耕地占用成本。完善土地税收体系，提高土地占用税，提高土地安置补偿费和耕地开垦费征收标准，提高新增建设用地土地有偿使用费交纳标准和交纳的范围。第三，调整中央和地方之间的土地收益，进行合理分配，能够改变目前耕地占用的全部收益归地方政府所有的状况。耕地农转非的收益，在扣除对农民和原集体所有的各项补偿及有关费用后，全部上缴中央财政，以遏制市县政府在利益驱动下占用耕地和出让土地的现象[8]。第四，加大农业经济投入。不断增加对农业和农村的投入，提高农业生产能力。加大对种粮农民的财政补贴，完善补贴方式，提高农民保护耕地和种地的积极性，稳定粮食产量，保障粮食安全。

4.3 行政方面

第一，建立长效保护机制，完善基本农田保护制度。加强土地利用总体规划、城市总体规划和村庄集镇规划实施管理，完善耕地补偿制度，落实耕地占补平衡工作，健全土地利用和分配机制，建立完善的耕地保护和土地管理制度。同时，要建立合理的监督检查制度，定期检查，切实落实基本农田保护政策。第二，加强土地开发复垦，增加耕地有效面积。根据当地土地后备资源特点，制定合适的土地开发整理复垦规划。第三，实行干部考核制改革。逐步减弱GDP 和招商引资指标在考核体系中的比重，落实耕地保护责任制和追究制，树立科学的发展观和正确的政绩观。第四，加大土地执法监察力度。加大耕地执法监察力度和耕地动态监测，严肃查处土地违法行为，尤其是乱占和滥用耕地的违法行为。

4.4 科技方面

第一，运用3S 技术，对耕地进行动态监测。3S技术能全面、准确、及时地掌握耕地的分布、质量和数量等各种信息，动态地体现耕地质与量的变化情况，为耕地保护提供数据和决策支持。第二，建立全国耕地资源数据库，使中央和地方政府能够方便快捷的获取所需数据，适时对耕地保护工作进行评价。第三，提高土地利用效率和农业生产技术。技术进步对提高土地利用效率，实现耕地保护与其他土地利用的综合协调具有重要作用。大力推进土地开发和复垦技术、集约型土地利用技术等相关技术，对缓解用地矛盾有决定性作用。推广应用先进的农业生产技术与耕地灾害防治技术，达到提高耕地生产力和保护耕地的目的。

[1]张效军，欧名豪，李景刚.我国耕地保护制度变迁及其绩效分析[J].社会科学，2007，8：13-19.

[2]陈志刚，曲福田.农地产权制度的演变与耕地绩效:对转型期中国的实证分析[J].财经研究，2003，29（3）：25-30.

[3]翟文侠，黄贤金.我国耕地保护政策运行效果分析[J].中国土地科学，2003，17（2）：9-13.

[4]曲福田，冯淑怡.中国农地保护及其制度研究[J].南京农业大学学报，1998，（3）：110-115.

[5]张效军，欧名豪，李景刚.我国耕地保护制度变迁及其绩效分析[J].社会科学，2007，（8）：13-20.

[6]朱红波.我国耕地保护政策运行效果与效率分析[J].地理与地理信息科学，2007，（6）：50-53.

[7]姬东风.中国耕地保护政策的绩效评价[D].开封：河南大学环境与规划学院，2008：6-7.

[8]吴泽斌，刘卫东.中国地方政府耕地保护事业的绩效审计探讨[J].中国土地科学，2009，6：26-30.