关于土地利用规划本质、功能和战略导向的思考

2012-09-25严金明

中国土地科学 2012年2期

严金明，刘杰

（中国人民大学公共管理学院土地管理系，北京100872）

在中国社会经济迅猛发展、城市化水平快速提升的背景下，土地利用规划面临着新的机遇和挑战。对规划本质、功能和战略导向进行进一步的诠释、剖析和探讨，有利于促进土地利用规划编制、实施和管理水平的进一步提高，以便在区域社会经济又好又快发展的前提下实现有限土地空间的可持续利用，确保社会经济可持续发展。

1 土地利用规划本质的诠释

规划在人类社会发展中起着重要的作用，是人类解决未来发展问题的重要手段，是对客观事物和现象未来的发展进行超前性的调配和安排。规划可以被理解为一种理念，即对事物发展施加控制的一种思想意识[1]。规划是复杂的，可以被理解为“科学+技术+艺术+政治”的综合。一般而言，“规划”这个概念包含两个方面的意思，作为名词，是指规划所涉及的对象和内容；作为动词，是指实现规划目标的方法和过程。值得注意的是，在规划中，存在着“规划悖论”，即规划是一个信息不完全的灰色系统，确定的规划是不确定未来的反映，而不确定的未来又是现时确定规划作用的结果。

土地利用规划是通过制定和实施规划，对人们利用土地的行为作出相关的约束，指导人们合理利用各类土地，使有限的土地资源在部门间得到合理配置，从而在区域整体上实现土地资源的可持续利用[2-3]。土地利用总体规划是指在一定规划区域内，根据自然和社会经济条件以及国民经济发展的需要，协调与平衡土地总供给与总需求，优化土地利用结构与土地利用布局的宏观战略活动。

土地利用规划的本质可以从历史、权利、行政、宗旨、技术和管理等6个方面来理解。

1.1 从历史上看：规划是人类文明用地的产物

规划的历史渊源植根于人类对土地的开发利用和对土地开发利用的认知。从土地视角来看，人类社会的发展历史，就是人类不断利用和改造土地的过程，随着人类文明程度的提升，对土地的利用和改造程度也逐渐加大，利用方式越来越先进，在这个渐进过程中，规划起到了重要的作用。众所周知，“井田制”是中国奴隶社会盛行的土地所有制度，其实，“井田制”不仅仅是一种土地所有制度，还可以看作是人类历史上最早的土地规划[4]。“井田”一词，最早见于《榖梁传·宣公十五年》：“古者三百步为里，名曰井田”，“井田者，九百亩，公田居一”。所谓“井田”是指将方里九百亩土地，划为九块，每块一百亩，八家共耕中间的一百亩公田，每家都有一百亩私田，这种土地的划分使用方式，其形犹如“井”字。“井田”都是有规格的，长、宽各百步的方田叫一“田”，一田的面积为百亩，九块方田叫一“井”。“井田制”不仅合理划分了土地，还提供了一种简单的度量方式，可以说是当时人类文明用地的产物。

再如中国历史上著名的水利工程“都江堰”，也可以看作是土地利用规划的成功范例。“都江堰”是中国古代建设并使用至今的大型水利工程，被誉为“世界水利文化的鼻祖”，是由秦国蜀郡太守李冰父子规划和修建的。通过巧设分水鱼咀，起到了分流引水和控制灌溉水中的泥沙量，还规划了飞沙堰、离堆旁的宝瓶口来调节水量、控制沙石，从而将有害于人类的岷江规划为灌溉成都平原800万亩良田的有用之河，达到了根治岷江水患，发展川西农业，造福成都平原的目的，而且以不破坏自然资源，充分利用自然资源为人类服务为前提，变害为利，使人、地、水三者高度协调统一，是中国古代水土合理规划的“生态文明工程”。

1.2 从权利上看：规划是对土地发展权的分配

土地利用规划是一项合理分配和组织土地利用的综合性措施，如一块土地是规划为基本农田还是规划为建设用地，就是对土地发展权的分配。通过土地利用规划，某些土地用途发生改变，如由农用地转变为建设用地，或某些土地容积率提高而使得利用效益提升，这都涉及到土地发展权的分配。

土地利用规划的科学性和合理性决定了土地发展权分配的科学性和合理性。只有科学和合理的土地利用规划，才有公平和效益并重的土地发展权。在规划实施过程中借助经济手段对土地发展权配置的调整和弥补、最终还是要落实到规划上。

土地利用规划为土地发展权的量化和货币化提供科学依据。土地利用规划中设定允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区等，明确其范围和界线，有利于土地发展权的量化和货币化，因为土地发展权的计量和分配量以预期可获得的经济效益及因限制而受到的经济损失量为依据加以实现[5]。

1.3 从行政上看：规划是对土地市场失灵的一种纠正

国外大量实践表明，通过对土地进行合理调控，可以弥补市场缺陷，调节经济运行，在保障经济社会发展和促进国土资源均衡开发等方面发挥着重要的和不可替代的作用。因此土地政策参与宏观调控是中国特殊国情和特殊发展阶段的特殊选择[6]，而土地利用规划在参与宏观调控的方式、方法中处于基础和综合地位。土地利用规划集中体现了土地政策参与宏观调控的国家意志，是实行最严格土地管理的基本手段，是指导城乡建设、土地管理的纲领性文件。从土地利用规划视角探讨土地政策参与宏观调控的作用机制，为适应完善社会主义市场经济体制，加强和改进国家对经济宏观调控的要求，更加充分有效地发挥土地利用规划对经济运行的宏观调控作用，促进经济社会可持续发展具有重要的现实意义。规划的根本目标是纠正市场失灵导致的负面影响，以提高区域社会整体福利和公共利益，这也是规划存在和发展的出发点和归宿。

1.4 从宗旨上看：规划是对土地未来利用的控制

土地利用规划最本质的功能是其对未来土地利用时空的导向，即对未来土地资源的分配和时空组织。土地利用规划确定土地利用的时序和规模，主要表现在确定规划年期和土地利用指标。通过在规划年期内完成分配的土地利用指标，达到对未来土地利用控制的目的。根据中国土地资源家底及利用的实际状况，耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模等划为约束性指标，这些指标直接关系国家粮食安全和经济增长方式由粗放型向集约型的根本转变，是不得突破的。其他规模和时序的指标应是预期性的。在社会经济迅猛发展、城市化水平高速提升的背景下，如果没有土地利用规划，土地利用将放任自流，农地非农化的后果难以设想。

1.5 从技术上看：规划是对土地利用系统时空的优化

土地利用系统是指为人类活动所利用的土地表层及其以上和以下的所有要素相互联系、相互制约而结合成的具有特定功能的有机综合体。一方面土地利用系统的结构决定土地利用系统的功能，即结构良好的土地利用系统，能有效实现系统的功能；反之，会减弱或损害系统的功能，因此优化土地利用结构至关重要，它能促进土地利用系统运行的良性循环，有效地实现系统功能，以取得良好的系统效益，即土地利用的社会效益、经济效益和生态效益以及由此形成的综合效益。土地利用系统的规划就是以土地利用系统作为对象，以结构问题作为出发点，用定性和定量的方法描述其要素之间的联系和制约，按整体优化的观点加以处理，使结构在时空上得到落实。在给定的约束条件下为达到预定目标而进行的优化，就是规划。

1.6 从管理上看：规划是提高土地利用决策科学性的手段

土地利用规划是一种带有公共政策属性的制度安排，实质上，土地利用规划方案既是一个土地利用的决策，又是一定时期内土地利用的政策。不同的价值观影响和制约着规划所涉及的整体利益和公共利益的判定，使得其目标不仅应提高社会整体福利和公共利益最大化，而且应与特定的政治和制度目标相统一，基于这一认识，土地利用规划应具有对未来土地利用的导向性、有限理性和社会公共性的特征。

规划可以提高土地利用决策的科学性。有了土地利用规划，从土地利用总量控制到制定年度土地使用计划，都有规划作为依据，提高了土地利用决策的科学性。随着改革和发展的不断推进，土地利用规划在土地管理中的“龙头”和基础地位不断增强，土地利用规划作为宏观调控的重要手段在经济社会发展中的作用日益凸显。

2 土地利用规划功能的模型表达

2.1 土地利用规划的功能

土地利用规划最核心的功能是其对土地利用时空未来的导向，即对未来土地资源的分配和时空组织，最大的功能在于遵守四重框架中各项约束条件的效益最大化。四重框架，即自然条件适宜性、经济可行性、社会制度的可容性、生态系统的平衡性。

2.2 土地利用规划功能的模型

土地利用规划功能可以数学模型来进行表达，规划手段中大量采用模型优化方法是现代土地利用规划学科的趋势之一。通过把影响土地利用系统有关因素用一定的参量表示出来，区分可控量（数值有待确定）和不可控量（数值已定），把可控量当作未知变量，按问题给定的相互关系列出数学方程式或不等式或其它数学表达式，这就是土地利用系统的规划模型。

土地利用规划系统的数学模型有很多种类，但有其共同点即由目标函数和约束条件两部分组成，规划意味着寻求在给定的约束条件下达到最佳目标的途径。用待定变量的函数表示土地利用规划系统的功能目标（即一般是效益目标）称为目标函数。设x1，x2，…，xn为待定变量（系统的土地利用类型），目标函数可表示为：

目标函数反映系统的功能目标与结构、特性之间相互依存和制约的关系。目标函数的极大值或极小值代表系统功能的最优值。

结构优化存在的土地政策、土地制度，人力、物力、财力、时间和生态、经济、社会、技术以及土地现状、潜力、需求等多方面不可避免的限制，数量上表现为对待定变量作如下形式的约束条件：

xi是指构成系统土地利用结构的类型，应取非负值，称为非负性条件：

式1—3一起构成土地利用规划系统的结构优化模型。其中，非负性条件也作为约束条件的一部分。若用向量X=（x1，x2，…，xn），B=（b1，b2，…，bm）T分别表示待定变量和约束条件，则土地利用规划系统的数学模型为：

由此可见，规划系统的土地利用结构优化是在一定的约束条件下求目标函数最大值或最小值的理论和方法。凡是能够用目标函数和约束条件表达的系统问题，都是土地规划的优化问题，都可以用上述形式数学模型描述。

具体的规划问题，由于内容不同，系统要素之间的联系方式不同，目标函数与约束条件有不同的性质和形式，可以运用不同的规划方法来解决，如线性规划、灰色线性规划、模糊线性规划、非线性规划、动态规划、参数规划和目标规划等。目前，土地利用规划优化模型把复杂的现实世界给以抽象和必要的简化，也已开始在规划编制中发挥作用。但是，优化方法运用中必须注意，定性的内容在何种程度上能被定量，定量是否具有可靠的逻辑环境。

2.3 从单目标规划向多目标规划的转型

土地利用规划的问题实际上是一个约束条件下的多目标的最优化问题。一般情况下，人们习惯将经济效益作为土地利用结构优化的单一目标，因此，在单功能规划模式下，土地利用规划的模型表达如下：

实际上，除经济效益外，土地利用规划还应追求社会效益、生态效益等，这种情况下，土地利用规划实际上是一个约束条件下的包括经济效益（max g1（X））、社会效益（max g2（X））、生态效益（max g3（X））等多目标的最优化问题。

如果设x1，x2，x3，…，xn为待定变量（土地利用类型），则土地利用规划系统的数学模型可表示为：

一般而言，从宏观方面来看，土地利用规划要经历两次重要转型：第一次转型是从传统的农业社会转向现代的工业社会，第二次转型则是从工业社会转向后工业化社会[7]。在第一次转型中，随着工业化和城市规模的扩大，土地资源的重要性不断上升，此时规划在很大程度上只起到保障工业化进程的单一功能。在第二次转型中，随着土地资源的日益减少，土地空间中的社会经济矛盾日渐突出，最终导致土地空间上的利益冲突达到临界点，必须引入新的机制以协调这种新出现的空间利益冲突，现代的多目标土地利用规划由此而诞生。土地利用规划的地位越发重要，不仅强调保障发展，同时更强调保护资源、协调矛盾和寻求公正，以达到土地利用综合效益的最大化。

3 土地利用规划调控的战略导向

基于对土地利用规划本质和功能充分认识的基础上，可以对土地利用规划调控的战略导向有新的认识。在战略导向上，要明确3个基本判断：土地利用规划是“未来型”而非“现状型”，是“开放型”而非“封闭型”，是“动态型”而非“静态型”，在此基础上，土地利用规划还要认识3个“兼顾”：土地利用规划是“资源型”兼顾“资产型”，是“功能型”兼顾“指标型”，是“调控型”兼顾“市场型”[8]。

3.1 “未来型”而非“现状型”

土地利用规划是对未来土地利用进行超前的调配和安排，侧重“未来型”，而非“现状型”。土地利用规划不是为了适应当前或过去的环境，而是为了有计划地实施未来的环境，使本系统立于不败之地。因此，土地利用规划必然要以未来为立足点。现状只是规划的基础，未来才是规划的主导。换句话说，土地利用规划并不能解决当前问题，土地利用规划制定的规划目标和规划蓝图不能立即实现，要在规划期内逐步实现。

3.2 “开放型”而非“封闭型”

土地利用规划是一个开放的系统，而不是封闭的，仅仅立足于本地区域内资源的开发价值，来确定本地区的战略目标、产业结构以及相应的政策是不够的[9]。在当今市场开放的条件下，经济发展的总趋势不能开拓和开放，就不能自保。制定土地利用规划时，必须高瞻远瞩，纵横比较，立足现状，作出科学的预测，考虑系统内外的能流、物流、信息流、价值流的交换和变化，使土地利用规划具有开拓和开放的战略思想。

3.3 “动态型”而非“静态型”

土地利用规划不是静态的，而是动态的，要进行动态修正和调整，以更符合经济社会发展的客观现实。由于土地利用规划的综合性很强，受控因子较多，规划期限较长，在实施过程中社会经济情况在变化，既定规划可能会不适应社会经济情况的变化，因此需要根据社会经济发展的变化考虑调整规划。土地利用规划既是一个成果，更是一个过程，是动态的、滚动的系统。随着土地市场的进一步发展，土地使用类型、土地权属的变化将比以往更多，土地利用规划则不可能一成不变。土地利用规划应根据反馈的信息和社会经济的发展情况，每隔一段时间做相应修改和补充，以利于土地利用规划的动态指导性和现实性。正确的“规划观”应该是规划实施—反馈—修订—实施……如此循环往复。一般认为，土地利用规划制定后应当每3—5年就要适时修编。

3.4 “资源型”兼顾“资产型”

土地资源既有自然属性，也有经济属性。土地资源的生产性是它的自然属性，土地资源的使用价值是其经济属性，土地资产可能是土地资源中经济属性的具体表现形式。为了确保人类生存和土地的永续利用，人类在利用土地过程中既要追求资产的效率也要追求非资产的社会与生态效益。由于在市场经济条件下土地资产效率与非资产的效益客观上存在矛盾，因此，要实现资产的效率和非资产的社会与生态效益，土地利用规划协调作用就是十分必要的，在土地利用规划中，既要考虑“资源型”导向，做好对土地资源的合理分配和使用，又要兼顾“资产型”导向，实现土地资产的效率与效益。

3.5 “功能型”兼顾“指标型”

土地利用规划是“功能型”兼顾“指标型”，并且首先是功能型，其次才是指标型。规划最主要的还是实现功能调控。土地利用规划的制定必须要实现几大功能：调整用地结构和优化用地布局，控制建设用地增长，保护耕地和基本农田。规划战略需要借助于指标，但指标只是手段，指标必须服从于功能，从某种意义看战略任务与目标是完成某种功能，而指标不能全面反映任务的本质。如果仅仅是指标的规划，就会出现从上至下规划千篇一律，东西南北完全一样，指标分解就是规划。指标只是一种表现形式，是实现规划目标的一种手段。

3.6 “调控型”兼顾“市场型”

从宏观层面看，规划参与宏观调控，核心是通过编制土地利用总体规划和年度用地计划、实行用途管制来调控建设用地总量。在土地利用总体规划中确定建设用地性质、规模、构成、投放时序，可以通过控制土地供应来调节投资规模和方向，起到有效调控经济增长速度和方式的作用。即在经济过热时，减少土地供给量抑制土地需求以减缓经济增长速度，反之则增加土地供给量刺激土地需求以加快经济发展，根据国家产业政策的动态要求，用规划和计划指标引导和改变企业的用地需求预期。从微观层面来看，就要依靠市场来配置土地资源，健全土地市场，实现区域土地资源的时空优化。