中国土地复垦监管现状与阶段性特征

贺振伟 ，白中科，张继栋 ，刘喜韬，王 敬 ，周 伟 ，王金满

（1.中国地质大学（北京）土地科学技术学院，北京100083；2.中煤平朔煤业有限责任公司，山西朔州036000；3.国土资源部土地整治重点实验室，北京100083；4.国土资源部土地整理中心，北京100035）

2011年2月22日，国务院第145次常务会议审议并通过了《土地复垦条例》（以下简称《条例》）；2011年3月5日，国务院总理温家宝签署了中华人民共和国第592号国务院令，酝酿近10年的《土地复垦条例》正式颁布实施，标志着中国土地复垦事业步入了制度化、规范化和法制化的新阶段。

2012年3月22日，国家能源局发布的《煤炭工业发展“十二五”规划》当中，首次根据土地损毁类型和矿山分布区域，对土地复垦率提出了严格且有针对性的要求；2012年3月，国家发展改革委能源研究所将土地复垦率>75%这一指标，与综合机械化程度>70%、安全度标准（百万吨死亡率0.1—0.01人）、安全费用比重、回采率>45%、可采储量计算5项指标同时纳入煤炭科学产能的评判标准；2012年3月，由国土资源部会同有关部门编制的《全国土地整治规划（2011—2015年）》经国务院批准正式颁布实施，土地复垦成为其中5项重要工作内容之一。土地复垦的社会共识和认知度前所未有，监管环境明显改善，前期管理工作落实情况良好。

1 目前土地复垦监管的主要工作

1.1 土地复垦方案报备制度

2007年4月，国土资源部为了加强土地复垦前期管理，做好新增生产建设项目土地复垦方案的编制、评审和审查工作，出台了《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》[1-2]，要求在生产建设活动中可能造成土地破坏的单位或个人应当按照规定编制土地复垦方案报告书，并报送相关部门进行评审；土地复垦方案经评审不合格的，“不予报批建设用地、不发放采矿许可证或不予通过年检”。

自2007年6月15日国土资源部土地整理中心举行第一次土地复垦方案论证会，截至2012年初，共组织评审土地复垦方案360余部，划定复垦责任范围超过1800万亩。土地复垦前期管理工作初见成效。实践证明，土地复垦方案报备制度已经成为落实土地复垦监管工作的重要手段之一。

通过落实土地复垦方案的编报、评审和备案，基本实现了各级国土资源管理部门对新增生产建设项目损毁土地的量化掌控，实现了土地复垦责任人在生产建设过程中的复垦意识的提升，实现了土地复垦监管主体在履行行政事务过程中有据可查。

1.2 土地复垦专项整治

近年来，针对历史遗留废弃地，土地复垦专项整治工作取得了良好成效。2005—2009年间，中央和地方财政共投入资金约133.88亿元，实施各类土地复垦项目29549个，增加耕地约468.6万亩，复垦土地约552.54万亩[3]。《全国土地开发整理规划（2001—2010年）》涵盖了冀东煤炭钢铁基地等11个土地复垦重点地区；全国重点煤炭基地土地复垦重大工程（2006—2010年）涉及8个省（自治区）的127个县（市、区），划分了301个备选片区，建设规模达27.74万hm2；《全国土地整治规划（2011—2015年）》进一步加强了对冀东煤炭钢铁基地等10个土地复垦重点区域的规划治理工作要求。通过高度重视、重点整治、科学规划和资金落实，土地复垦较10年前有了实质性进展，但是，对于土地复垦工程的建设质量控制和后期管护等仍有待加强。

2 土地复垦监管工作的特点

2.1 土地复垦监管工作的渐进性和长期性

（1）土地复垦基础研究薄弱，技术支持亟待加强。土地复垦研究是一项综合性研究，中国起步晚、实践少，与国外尚有较大差距。随着国内研究水平的不断提高，其建设目标和建设质量也会随之提高，土地复垦监管的程度和内容也会相应变化。（2）土地复垦是一项利国惠民的好事，企业、政府、社会对其认同态度是一致的，在未来体制逐步健全、复垦动力逐渐增强的同时，复垦监管的规范化和模式化体系也会逐渐建立和清晰。

2.2 土地复垦监管工作的阶段性和局限性

（1）目前土地复垦面临的现实状况是：企业重视不够，管理抓手不力，民众参与不多；要短期内实现土地复垦监管有效、落实得力、社会认可，尚有一段距离。（2）土地复垦工程的建设特点很大程度上影响着土地复垦监管的方式和方法。此外，配套政策的不完善、地方法规的不健全、矿业用地制度的不合理、基层管理部门的行政能力和人力资源的局限，都决定着土地复垦监管的程度和效果。

2.3 土地复垦监管工作的严峻性和复杂性

（1）土地复垦监管任务艰巨：历史遗留废弃地旧账未还，生产建设损毁土地新账又欠[3]；（2）土地复垦监管内容复杂：土地复垦综合性强，周期性长，配套建设标准不完善，资金监管困难重重，所以其先天特点和后天不足导致工程进度质量和实施效果难以保证。此外，土地复垦监管主体能力层次不齐、监管对象纷繁复杂、监管内容信息量巨大，亟需寻找一套简单易行的监管方法，建立有效、有力、有序的监管平台。

3 土地复垦监管亟待推进的工作

3.1 土地复垦资金的计提与审用制度

通过编制土地复垦方案，要求土地复垦义务人、国土资源管理部门及银行必须建立土地复垦共管账户并签署资金监管协议。土地复垦资金监管协议明确了三方的权利、义务和责任，对土地复垦资金的性质和土地复垦资金的存储、管理及使用做了明确表述。签订监管协议，可以有效保障土地复垦资金的投入，进一步提升土地复垦义务人对复垦责任的重视程度。随着资金监管协议的逐步落实、补充和完善，基层国土资源管理部门有望实现从复垦监管到监控的角色转变。

3.2 土地复垦监管信息化建设

通过计算机与网络技术，加强国土系统的内部管理[4]，不仅是缓解土地复垦管理人员不足的有效办法，更是对土地复垦制度建设的有益补充。土地复垦监管信息系统总体目标是：做到土地复垦方案报备流程优化及信息实时查询，实现土地复垦工程建设质量的监测和管控，促进土地复垦工程验收与项目后评价的管理工作，规范矿山企业的履约行为，构建服务于4级国土资源管理部门的实时、便捷和高效的网络平台。

3.3 土地复垦监管制度的建立

按照《土地复垦条例》的内容，需建立的制度包括：损毁土地的动态监测和评价制度，土地复垦质量控制制度，土地复垦项目管理制度，以及相关的土地复垦标准、规范及政策文件等。除《土地复垦条例》明确要求外，笔者认为还应该建立土地复垦资金监管制度、土地复垦工程验收制度、土地复垦信息公开制度、土地复垦听证制度，以及土地复垦奖惩制度等。

4 中国土地复垦监管工作的阶段划分

回顾土地复垦发展历程，结合行业发展特征，可以大致将中国的土地复垦管理划分为5个阶段（图1，封三）。从《土地复垦规定》审议通过到7部委联合下发《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》，可以称之为“管文件”的阶段，其成果是土地复垦概念的建立和法规对复垦责任的明确；从国土资源部下发《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》到《土地复垦条例》颁布，可以称之为“管方案”的阶段；从对土地复垦相关信息系统的设计和开发到各级国土资源管理部门实现信息化管理方式的转变，可以称之为“管数据”阶段；从土地复垦监管制度和标准的建立到土地复垦监管机制的初步运行，可以称之为“管单位”阶段；从传统管理模式转变和体制改革创新到彻底脱离土地复垦工程管理主体，可以称之为“管项目”阶段，是实现复垦管理最终目标的阶段，是从“监管”到“监控”，从“管理”到“管好”，从“土壤重构”和“地貌重塑”转变为“生态重建”和“景观再造”的基础，是监管内容从工程建设转变为以复垦为基础的土地综合利用的起跑线。

图1 中国土地复垦管理工作的阶段性特征Fig.1 Features of different stages of land reclamation

5 建议

（1）土地复垦监管需要进一步明确责权利，厘清涉及各相关主体间的利益关系。例如，“层级管理、逐级落实”体制下的权责划分；政府协调下的与发展改革、财政、交通、铁路、能源、水利等齐抓共管的共同责任机制；引入社会资金的权利人利益保障；矿业用地改革制度控制等。

（2）由于土地复垦方案周期长、区域差异大、损毁情况不同，监管需要划分阶段，该阶段划分不需笼统界定时限，可由各地土地复垦管理实施细则或在单一项目专家论证结果中进行明确，其依据可以源自已审批土地复垦方案等。其验收应先由企业进行自查，通过咨询机构出具复垦情况检测报告书，对复垦实施效果进行鉴定，在所涉及严控指标进行单项核准后由国土管理部门组织论证和验收工作。

（3）与土地开发整理项目及矿山地质环境恢复治理项目相比，复垦项目在目标定位、设计标准、工程周期、验收标准、资金来源及工程管理方式上都有所不同，所以土地复垦监管从一纸空白到逐步完善过程中，不仅要夯实基础，还需要敢于突破和创新。①监管体制：善于从组织管理到制度建设、从机构设置到人员配置、从项目实施到监测验收中抓住关键环节。借鉴国外管理模式，适时引入土地复垦工程代建制和鼓励民营资本进入是弥补复垦管理和资金不足的外部途径之一。②监管模式：以土地复垦监管信息化平台为基础、《土地复垦条例》要求的工程验收为抓手，逐步落实层级管理；明确土地复垦监测评估报告书和工程自查综合评定报告书在监管过程中的作用。③监管制度：分级制定和完善土地复垦监管制度体系，地方监管实施细则在符合国家政策、条例、上级规定，充分体现区域特征的同时，也要符合国家对工程建设的管理要求。例如复垦规划设计与部分单项工程实行项目法人制、工程招投标制及工程监理制；采取合同管理方式，有工程承包方的要向社会公开招标；建立项目公告制度，项目主管部门、承担单位、建设任务、规模、投资、设计等要进行公示，项目验收要通过第三方评估、专家论证、媒体公布，增加透明度，主动接受社会监督；注重土地复垦工程阶段性审核及交竣工验收资料的审核。

（4）土地复垦监管技术指标体系。由于土地复垦受区域、损毁类型、复垦目标的影响，土地复垦监管技术指标属三维结构。笔者建议通过信息化手段，在建立背景阈值的基础上，向监管信息平台录入单一项目的土地复垦目标值，用于评定申报土地复垦工程是否达到验收条件。

（References）:

［1］ 国土资源部.关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知［EB/OL］.http://www.zgtdfk.com/webs/news/news_show.aspx?nid=188，［2007］81号.

［2］ 国土资源部，国家发展改革委员会，等.关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知［EB/OL］.http://www.mlr.gov.cn/xwdt/zytz/200610/t20061011_76737.htm，［2006］225号.

［3］ 国土资源部土地整理中心.土地复垦方案编制实务［M］.北京：中国大地出版社，2011：6-7.

［4］ 国土资源部.关于土地整理复垦开发项目信息备案有关问题的通知［EB/OL］.http://www.mlr.gov.cn/xwdt/zytz/200812/t20081219_113197.htm，［2008］288号.