统筹城乡发展必须着力解决的几个问题

夏青青等

统筹城乡发展是转变发展方式的战略抓手、解决“三农”问题的根本出路，也是在全面建设小康社会和推进现代化过程中必须全力抓好的一个事关全局和长远的重大问题。对于奋力跨越赶超、冲刺全面小康的淮安，先行先试统筹城乡发展的创新路径尤为紧迫重要。近年来，淮安市坚持新型工业化、新型城镇化、农业现代化“三化”带“三农”，强力推进“富民”、“壮村”、“强乡镇”三大基础工程，创新探索经济次发达地区统筹城乡发展的特色化路径，取得较好成效。但是，从整体上看，城乡二元结构还没有根本性转变，一些体制机制性障碍远未彻底消除。结合淮安的实践，我们感到，实现城乡统筹发展，全面缩小城乡差距，必须从解决好一些现实难题入手，不断创新完善政策举措，逐步建立城乡一体化发展的体制机制。

着力解决农民离土离乡、有序转移问题。转移农民、减少农民是实现统筹城乡发展的关键所在。只有更多的农民离土离乡、实现空间和职业转移，才能从根本上解决制约农村发展的诸多问题，加快农村城镇化、工业化和农业现代化的步伐。多年来，淮安市坚持从农业占比高、农民人口多的实际出发，以富民为目标，多渠道开展农村劳动力培训，建设城乡一体化的劳动力市场，引导农民进城务工，从事二、三产业。目前，农村劳动力转移总量突破150万人，实现了“三个50％”，即转移总量占农村人口50％以上，农民务工收入占农民人均纯收入的比重达50％以上，城市化率达到50％以上。但是，与推进城乡一体化、基本实现现代化的要求相比，减少农民进而致富农民的任务仍然十分艰巨。新时期统筹城乡发展，必须围绕农民离土离乡、有序转移这一核心问题，推进机制创新，畅通农民市民化渠道。一要让农民“离得开”。加快农村市场化改革，明晰土地、房屋、集体经济股份等产权，赋予农民财产所有权，建立市场化流转机制，将农民从土地束缚中解脱出来，通过盘活农村“沉睡资本”，解决农民市民化的经济成本。二要让农民“进得来”。创新劳动就业制度，创造与当地城镇居民同等的就业创业环境。同时，加大对农民工培训力度，提高创业就业技能，增强城市生活的适应能力。三要让农民“留得住”。加快户籍制度改革，逐步剥离附着于户籍上的公共服务和福利，确保农民留下来后能够享受与当地城镇居民同等待遇，真正由农民变市民。同时，统筹推进中心城市、县城和农村小城镇、集中居住点建设，着力提升中心城镇和集中居住点吸纳农村富余劳动力能力，推动更多农民从事非农经营生产活动，实现就地转移。

着力解决生产要素协调流动、“三化同步”加速推进的问题。长期以来，资金、技术、人才等生产力要素集聚城市，造成农业产业“空心化”，直接导致了城乡发展差距的不断拉大。如何引导城市资本、技术优势与农村资源相结合，促进生产要素在城乡之间合理配置，加快推进农村新型工业化、新型城镇化、农业现代化“三化同步”，已成为统筹城乡发展的重中之重。淮安市大力创新以工兴农、以城带乡的举措和机制，引导城市人才、资本、项目、科技等生产要素向农村流动。一是规划引导。紧紧围绕省委省政府加快淮安苏北重要中心城市建设的战略定位，在规划中，全面整合城乡资源，合理安排城乡的空间、生产力、人口布局等，引导城市生产力要素向农村合理有序流动，避免重复建设和资源浪费。二是行政推动。加大政策、资金、项目等方面的支农力度。在推进农村工业化方面，集中使用各类支农政策资金，并安排专项财政资金，推进乡镇工业集中区和村级创业点建设。累计兴建91个乡镇工业集中区，建成标准厂房835万平方米，集聚工业企业3000多户，带动15.8万农民创业就业。在新农村建设方面，设立小城镇建设资金，加强重点中心镇和集中居住区建设，涌现了盱眙马坝、涟水高沟、淮阴区刘老庄等一批富有特色、产业人气“两旺”小城镇。在农业产业化方面，大力发展品牌农业、设施农业和“接二连三”的农产品加工业，叫响了淮安红椒、盱眙龙虾等特色品牌，提升了农业发展层次和效益。2011年，农民收入增幅高于城镇居民收入增幅。三是市场对接。实现城乡之间生产要素的自由流动，最终要靠市场在资源配置中的基础性作用。淮安紧紧围绕城乡“三化”联动，推进城乡一体化的市场建设。引导城市主导产业链条向农村延伸，积极推动乡村大力发展与大企业、大集团配套的产业，加入市场化的产业分工协作体系。培育发展了一批销售超亿元农业龙头企业、超千万元农民专业合作组织，创新市场化组织形式，把农村千家万户的小市场和大市场、大产业连接起来。实践证明，现阶段推动生产要素向农村合理流动，必须坚持把政府行政的主导力量与市场机制的基础性作用有机地结合起来，走活以工促农、以城带乡、实业兴农的路子。

着力解决公共资源均衡配置、城乡居民同城待遇的问题。长期以来重城市、轻农村的公共资源配置体制，使农村公共服务水平大大落后于城市，农民与市民的各项福利不平等。统筹城乡发展，必须打破传统的“重城轻乡”公共资源配置体制，建立城乡一体的公共服务，特别是经费筹集、财政投入机制，在社保及教育、卫生、文化、基础设施等各个方面，推动城乡公共资源均衡配置，让农民享受与市民同城化的基本公共服务。近年来，淮安市统筹推进创业富民、社保助民、服务惠民、和谐安民“四大民生工程”，将城市公共资源向农村延伸，等级公路实现“村村通”，“新农合”、“新农保”、低保等基本保障全覆盖，建成农村“15分钟健康服务圈”，“十二五”期间重点建设包括教育、卫生、文化、社会保障、就业服务等在内的“农村15分钟服务圈”，提升农村社会保障和公共服务水平。但从目前情况看，城乡差别问题依然比较突出。比如，城乡保障方面还存在着标准不一、制度不衔接；公共服务方面优质资源大量向城市集聚等问题。统筹城乡发展必须从广大农民最关心、最直接、最现实的利益问题入手，采取强有力的措施，推动公共资源配置向农村倾斜，全面保障农民政治、经济、文化、社会等方面的同城待遇。当前，应重点解决好四个方面延伸的问题。一要积极探索城镇职工社保、城镇居民社保、新农保、城乡低保“四网合一”，通过扩面征缴、土地换社保、设立专项基金等办法，逐步建立城乡统一的社会保障体系。二要促进社会管理向农村延伸，主要是把原有的只管城市不管农村的市县级机构的职能向农村延伸，通过设立专门办事机构，下放权限等形式，实现城乡管理体制对接。三要加快公共服务向农村延伸，形成以市行政服务中心为龙头，县乡政务大厅为基础，村(社)代理站为网络的三级便民服务代理体系。四要把城市的现代文明向农村延伸，全面提升农村教育、卫生、文化、科技水平，让所有农民共享工业化、城市化和现代化带来的利益和平等的发展机会。

着力解决生态环境协同保护、防范杜绝“污染下乡”的问题。随着农村工业化、城镇化和农业产业化层次的提升，农村生态环境的承载量将进一步增大，生态系统遭破坏的可能性和危险性也随之增加。如何构筑起防止环境污染转移的“防火墙”，避免产业转移造成对农村环境的巨大伤害，这是统筹城乡发展中的重要课题。淮安市坚持“三看”发展理念，即看天空蓝不蓝、看流水清不清、看老百姓的口袋鼓不鼓，以创建国家生态市作为重要载体，协同推进城乡生态环境基础设施建设，深入开展农村清洁家园、清洁水源、清洁田园“三清”工程，加强村庄环境整治，提升农村环境容量。去年，完成29个区域供水乡镇，开工建设80个集中式有动力的乡镇污水处理厂，39个创建国家级生态乡镇通过省级验收，在全省率先推进752个村庄环境整治，提升了农村环境形象和竞争力。实践表明，只有坚持城乡统一的环保标准，切实加强乡镇工业集中区的环保设施建设，加大农村环境的连片整治，才能走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的城乡统筹发展路子。

责任编辑：劉忠