玉溪市推进基本公共文化服务均等化的路径思考

中共玉溪市委党校课题组

（中共玉溪市委党校，云南 玉溪 653102）

玉溪市推进基本公共文化服务均等化的路径思考

中共玉溪市委党校课题组

（中共玉溪市委党校，云南 玉溪 653102）

基本公共文化服务均等化是我国基本公共文化服务体系建设完善的必然趋势和必然要求，其目的是要最大限度地保障各个群体的基本文化权益和满足各个群体的基本文化需求。本文通过对云南省玉溪市基本公共文化服务均等化建设的现状分析，探讨有效推动基本公共文化服务均等化建设的路径选择，以期给其他地区基本公共文化服务均等化建设提供参考。

玉溪市；基本公共文化服务；均等化；条件；问题；对策

基本公共文化服务均等化，就是要最大限度地让全体公民享受公共文化服务，最大限度地保障全社会各种群体的基本文化权益。云南省玉溪市作为一个欠发达地区，基本公共文化服务发展失衡的矛盾仍然较为突出，投入长期不足，历史欠账较大，还不能满足社会需求。从城乡看，农村基本公共文化服务滞后，普及性差；从区域看，不同地区公共文化服务差距比经济差距还要大。从不同人群看，城乡低收入家庭和社会困难群体的基本公共文化服务权益还不能得到充分保障。如何尽快实现基本公共文化服务均等化，是一个迫切需要解决的重大课题。

一、玉溪市推进基本公共文化服务均等化的条件

1、社会经济的快速发展，为基本公共文化服务均等化的推进奠定了基础。“十一五”期间，玉溪市经济进入快速发展期，社会经济取得了长足发展。一是国民（人均）生产总值大幅增加。玉溪市的国民生产总值累计完成2904亿元、是“十五”的1.9倍、年均递增12.4%，人均生产总值达32091元、比2005年增加15335元。二是地方财政收入显著增加。财政总收入1156.8亿元、是“十五”的1.9倍，年均递增16.3%，地方财政收入282.5亿元、是“十五”的2.1倍，年均递增19.9%。三是人均可支配财力增幅明显。城镇居民人均可支配收入18527元，比2005年增加7629元，年均递增13.2%，农民人均纯收入6616元，比2005年增加2433元，年均递增11.6%。快速增长的GDP、财政收入、人均可支配收入，为玉溪市基本公共文化服务均等化的推进奠定了基础。

2、统筹城乡的有力推进，为基本公共文化服务均等化的具体操作提供了经验。进入新世纪，随着市场经济体制逐步完善，工业化、城市化进程的加快，特别是党的十六届三中全会提出科学发展观和“五个统筹”以后，玉溪进一步加快了城乡统筹步伐。市委、市府坚持把城乡作为一个整体，通盘考虑，统筹规划，围绕推进城乡协调发展、增强经济综合实力、把玉溪建成最适宜居住的生态城市目标，对推动城乡产业发展、提高农民生活质量、构建公共服务体系、建设乡村文明、健全管理民主体制等进行了统一布局，并制定了加强和规范城乡居民最低生活保障、户籍管理、教育体制改革等一系列配套政策，从产业布局、就业和社会保障、城乡基础设施建设、城乡社会事业发展等方面确立了城乡一体化的思路，构建了相关政策框架，从而推进了城乡统筹，让基本公共服务向农村延伸，农民和市民一样平等地享受到基本公共服务。统筹城乡发展的有力推进，为玉溪基本公共文化服务均等化的推进铺平了道路，更为具体操作提供了宝贵经验。

3、人民群众的文化需求，为基本公共文化服务均等化的推进提出了要求。改革开放以来，玉溪市人民的生活水平大幅度提高，生活方式发生了巨大变化，社会消费重心开始从物质领域向精神领域转移，越来越多的人民群众希望可以享受到文化发展所带来的丰富成果。根据对全市农村文化生活状况和外来务工人员文化生活的两次调查显示，分别有近三成的农民和六成多的外来务工人员表示，目前的文化产品和服务不能满足他们的需求。因此，推进基本公共文化服务均等化，是民生所系、民心所向。

4、公共文化服务体系的初步形成，为基本公共文化服务均等化的推进提供了平台。一是市、县、乡、村四级公共文化设施网络基本形成。到2011年，全市共有公共图书馆10个，文化馆10个，乡镇综合文化站75个，667个行政村均有文化活动室和图书室，其中市县级公共图书馆基本实现了从传统图书馆向现代图书馆的转型，办馆条件不断改善，服务水平不断提高，成为各地集社会化、多功能、综合性、开放性的现代文明中心，且努力强化自动化、网络化、数字化建设。全市有61个乡镇（街道办）综合文化站达到国家三级以上标准，达标率为81.3%（其中，一级文化站11个，占14.6%；二级文化站33个，占44%；三级文化站17个，占26.7%）。全市实施乡村文化信息资源共享工程109个，配备电脑342台，市、县、乡实现文化信息资源共享工程全覆盖。全市高标准、规范化建成了679个农家书屋，占行政村总数的102%，藏书量达113.64万册。每个书屋面积在20平方米以上，藏书量均在千册以上，成为全省、全国的先进样板。二是基层文化艺术事业持续繁荣。到2011年，全市农村业余文艺队发展到3500多支，拥有业余演员约6万人，组织各类演出8000多场。从2010年起，国家、省开始对活动较好的农村文艺队实施设备补助。2011年，市财政开始每年对活动较好的300支文艺队实施2万元的活动资金补助。在玉溪市首届新农村文艺汇演中，各县区共创作剧（节）目800多个，其中200多个节目参加了县区汇演和展演，32个剧（节）目参加了市级汇演。三是文化遗产保护有力。“十一五”期间，全市大力开展文物普查工作，文化遗产保护工作显著，基本建成了具有玉溪市特色的文物史迹网络和非物质文化遗产抢救、保护、开发、利用体系。此外，积极开展“玉溪市民族民间艺术师”评选、命名、表彰工作，对部分老艺人的技艺、作品实施抢救、传承、保护。四是广播电视综合覆盖率进一步提高。“十一五”期间，共完成3.8万户广播电视“村村通”建设，基本实现“村村通、户户看”目标。五是文化活动丰富多彩。全市已建成群众文化广场近300个，开展广场群众文化活动成为了全市群众文化活动的亮点。中心城区的聂耳音乐广场固定性演出舞台，2007年以来演出了100多场次，并开展放映露天电影、专业教师天天教跳花灯活动等，聂耳文化广场欢乐周末大舞台演出活动深受广大市民和游客的好评。各县区结合县域特色，发挥优势，也开展了丰富多彩的、满足群众文化生活的广场文化活动。如新平广场的“同跳烟盒舞”、“对唱三弦歌”、“万种风情花腰傣”、“彝山欢歌”；华宁广场的“民族腰鼓舞”、“烟盒舞”、“跳乐”等传统节目和现代舞相结合的活动；易门广场的“山歌对唱赛”、“民歌花灯联唱”、“滇剧、京剧票友演唱活动”、“大家跳”群众广场舞会等。仅2011年全市广场文艺演出、举行大型庆典、纪念活动320场，观众150万人次。区域性、民族性的节庆特色文化活动形成系列活动并逐步成为地方文化品牌，如“中国彝族祖先文化节”、“柑橘节”、“金芒果节”、“开渔节”、“米线节”、“二月二”戏会、“立夏节”、“火把节”、哈尼“祭龙”节等活动，极大地推动了民族民间文化的发展。农村电影放映工程成效明显，通过增经费、分任务、抓落实、强监管，基本实现了每村每月放映一场电影的目标任务，2010年各县区共放映电影约7000场。文化“三下乡”活动和新启动的全市“文化惠民示范村”建设，卓有成效，目前已建成“文化惠民示范村”6个，以“文化乐民、文化育民、文化富民”的农村文化建设新思路，用“整村推进”的方式，把农村文化建设与服务“三农”有效结合，走出了一条切合实际的农村文化建设的新路子。同时，“文化大篷车·千乡万里送戏行”活动分别到红塔区、澄江县、元江、新平等10多个乡镇巡演，深受基层百姓欢迎。公共文化服务体系的初步形成，为基本公共文化服务均等化的推进提供了平台。

二、玉溪市推进基本公共文化服务均等化过程中存在的问题

1、认识有待提高。长期以来，全国各地，也包括玉溪市的一些领导干部，片面理解“以经济建设为中心”的观点，往往对经济建设投入的精力更多，对实现基本公共文化服务均等化相对较少，甚至当成是经济工作的附庸。还有一些领导干部认为，实现基本公共文化服务均等化不仅不挣钱，还要往里搭钱。这些观念直接导致地方党委、政府对推进基本公共文化服务均等化的动力不足，没有把推进基本公共文化服务均等化放到贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、推动城乡公共文化建设、保障群众基本文化权益的高度加以认识。

2、基本公共文化服务水平不均等且差距较大。长期以来，由于观念和体制因素的阻碍，玉溪市区域之间、城乡之间、不同群体之间，基本公共文化服务供给并不均衡，存在较大的差距。如2009年乡镇综合文化站评估定级中，参加评估的37个乡镇（街道）文化站，红塔区范围内10个乡镇、街道文化站与其他8个县的27个乡镇文化站，在站舍建筑面积、设备总值、藏书数量、年度财政拨款（人均，不含工资）四个方面进行比较（如下表所示），区域差异、城乡差异明显。

3、基本公共文化服务设施城乡分布不均衡且使用率不高。尽管玉溪市的基本公共文化设施建设已经形成了市、县（区）、乡、村的分级网络，但分布不均衡且使用率不高。例如，在玉溪市中心建成了聂耳图书馆、聂耳纪念馆、聂耳大剧院、聂耳音乐广场等堪称一流的标志性文化设施群，而农村、贫困民族地区基本公共文化设施总量偏少。调研中发现，峨山、澄江两县还没有文化馆，乡村级文化站的情况更差。峨山县极少的乡级文化站，如甸中文化站和化念文化站，建站于上世纪80年代初期，多年来，由于没有专项经费投入，设施老化、设备简陋，馆舍因年久失修，导致门窗、外墙水洗石脱落等；澄江县的凤麓镇文化站1983年建站以后，1999年扩建达到2381.28平方米，但其中的738平方米对外出租，挪为他用，用于公共文化服务的面积日趋减少，现有文化设施存在危、陋、差。有的乡镇文化站无人问、无钱建，形同虚设，再加之农村、贫困民族地区基本公共文化设施“重建设，轻管理”的现象较为严重，管理水平不高，管理不善、整合不够和功能单一等问题较为突出，导致基本公共文化设施使用率不高，一些乡镇文化站基本处于闲置状态。

4、基本公共文化服务经费投入不足且城乡间不均等。在现行财政体制下，市、县两级配套资金不足，县级财政未单独划拨文化业务经费及基础设施维护费用，乡镇文化事业经费大都没有列入财政预算，制约了基本公共文化服务均等化的推进。一是国家投资的文化设施建设项目，绝大部分要求地方提供配套资金，但由于地方财政困难无力落实，从一开始就造成先天不足，影响了项目的顺利实施。二是一些县区文化馆、图书馆，除人头经费外，多年没有拨付活动和购书经费，使文化站、图书馆设施陈旧老化，业务设备简陋。农家书屋建成后存在图书数量不足、应有报刊杂志难以征订、开放时间不固定，人员经常被抽调，部分村级农家书屋几乎是关门闲置。三是由于资金问题，文化馆站难以对文艺队伍和业余文艺骨干进行辅导培训，举办文艺体育活动，丰富群众的文化生活。四是受地方经济发展水平的影响，资金投入呈现不均等的状况，县域经济发展好的地方，投入基本公共文化服务建设的资金相对要多一些，比如新平、华宁、易门等县，而县域经济困难的地方，投入就少，如元江、峨山、澄江等县，导致了基本公共文化服务的不均等。

5、基本公共文化服务人才匮乏且城乡间不均衡。基本公共文化服务人才严重匮乏是制约玉溪市推进基本公共文化服务均等化的重要因素。文化人才缺乏，文化干部专职不专干仍是基层文化单位的普遍现象。一是服务于农村群众的文化专干只占文化从业人员中很少的一部分，且学历层次偏低，年龄结构老化的现象严重，缺乏组织活动和辅导文艺队的能力。二是基层文化馆站工作人员职数偏紧且身兼数职，在编人员被拉用现象较为突出，现有工作人员常常被抽调到粮、烟工作队和村委会工作，专职人员不专用，导致工作人员精力分散，组织活动、创作精力不足，不同程度地影响了专业业务活动的开展。三是各地图书馆普遍存在人才专业性不强，本科学历以上人员较少，大多数没有受过专业培训的现象。全市除玉溪市、红塔区外，其余几个县图书馆人员的学历层次都较低。如通海县有职工10人，本科学历2人；华宁县有职工12人，本科学历4人；易门县有职工8人，本科学历3人；新平县、元江县无本科学历人员。四是建好的村级文化活动室、农家书屋、农民网络素质教育培训学校等，大多没有固定的专职人员进行管理和开展工作，有设施无设备及有设备缺维护等问题普遍存在。

三、玉溪市加快推进基本公共文化服务均等化的对策

1、统筹推进基本公共文化服务均等化与发展经济的关系。党的十七届六中全会和省委九届二次全会都对实现基本公共文化服务均等化作出了明确要求，要把党中央和省委的要求落到实处。一是玉溪市各级党委和政府必须把推进基本公共文化服务均等化摆上与经济发展同等重要的位置，统筹规划、同步推进，切实做到“四个纳入”，即：把实现基本公共文化服务均等化纳入国民经济和社会发展规划，纳入城乡建设整体规划，纳入新农村建设范畴，纳入年度财政预算，推进基本公共文化服务均等化，逐步改变区域之间、城乡之间基本公共文化服务不平衡的现象。二是要建立一套科学合理的基本公共文化服务均等化的绩效考评效评价指标体系，使基本公共文化服务发展真正成为硬任务、硬指标，成为可衡量、可检查、可考核的对象，激励和约束各级政府官员将基本公共文化服务均等化的政策落实到位。

2、健全城乡基本公共文化设施网络。建构完善的基本公共文化设施网络是实现玉溪市基本公共文化服务均等化的必要条件。要坚持以政府为主导，以财政投入为保障，以区域、城乡均衡发展为要求，以满足不同群体的基本文化需求为目标，大力加强玉溪市基本公共文化设施网络建设。一是要以现有公共文化设施为依托，以流动文化设施和数字文化阵地为补充，统筹规划，合理布局，加强各类博物馆、图书馆、综合文化站、广播电视台、信息资源共享工程等基本公共文化实施建设，合理配置城乡、区域公共文化资源，形成覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的基本公共文化设施网络。二是要充分发挥现有基本公共文化设施的作用，进一步明确现有各类基本公共文化设施的服务标准，创新服务方式，为城乡居民提供优质、高效的公共文化服务。县级文化馆、图书馆要发挥综合功能，辐射和带动群众性文化活动的开展；博物馆、纪念馆等尽可能做到免费、优质向社会开放。三是加大对农村、贫困民族地区的基本公共文化设施建设的力度，进一步扩大公共文化设施的覆盖面；进一步完善基层文化馆、图书室空间布局，组建集图书阅读、广播影视、宣传教育、文艺演出、科技推广、科普培训、体育和青少年校外活动等功能为一体的乡镇（街道）综合文化站、图书室；加强全市已建农家书屋的管理，充分发挥其阵地作用，并将书屋建设向大的自然村发展延伸。

3、保障基本公共文化服务建设经费的投入。要从根本上解决玉溪市农村和民族地区公共文化服务资金投入不足的问题，必须着力抓好以下工作。一是市县（区）乡（镇）财政应设立实现基本公共文化服务均等化专项资金，并纳入财政年度支出预算，根据经济增长情况并结合国家投入公共文化建设的计划，按比例逐年增加，确保公共财政为实现基本公共文化服务均等化奠定规范、稳定、可持续的财源。二是进一步加大对基层公益性文化事业单位的投入，建立有效的经费保障长效机制，加强资金管理，提高财政资金的使用效益，确保其公共文化服务职能的实现。

4、加强基本公共文化人才队伍建设。基本公共文化人才队伍建设是实现玉溪市基本公共文化服务均等化的关键。要按照素养优良、业务精湛、结构合理的要求，努力建设一支适应新形势下文化发展要求的基本公共文化服务人才队伍。一是要培养和造就一大批乡村党政文化管理人才队伍，包括乡镇书记、乡镇长；村书记、主任；宣传文化委员、干事等，他们应成为懂得文化建设理论，把握文化发展规律，善于研究和解决文化问题的行家里手。这支队伍应成为推进玉溪市基本公共文化服务均等化的领导力量。二是要配足配强公共文化单位各类业务干部，理顺用人机制，建立健全竞争、激励、约束机制和岗位目标责任制，进一步增强责任感和使命感。这支队伍应成为推进玉溪市基本公共文化服务均等化的核心力量。三是各级政府要认真贯彻中宣部、中编办等六部委《关于加强地方县级和城乡基层文化队伍建设的若干意见》精神，加强基层文化工作队伍建设，进一步明确乡镇（街道）综合文化站的工作职责和主体地位，着重解决专职文化站长的配备、使用和待遇等问题，建设、培育一支专兼职相结合的社区文化员、村落文化员队伍。这支队伍应成为推进玉溪市基本公共文化服务均等化的关键力量。四是要发现和培养成千上万名扎根农村、服务农民的乡土文化能人、民族民间文化传承人，特别是非物质文化遗产项目代表性传承人，以及群众中涌现出来的各类文化人才和文化活动积极分子，他们应成为推动玉溪市基本公共文化服务均等化的骨干力量。五是要把培育文化志愿者作为基本公共文化服务队伍建设的一项重要工作，摆上重要议事日程，不断壮大由专业文化艺术院校师生、社会各界文化人士组成的文化志愿服务队伍，提高他们的素质，发挥他们的积极作用，他们应成为推动玉溪市基本公共文化服务均等化的重要力量。

5、创新基本公共文化设施管理和服务。一是要探索公共文化设施的管理和服务创新机制，完善设施功能，优化服务，提高效益。二是各类文化、科技和青少年、老年活动场所及相关设施要做到活动经常化、服务规范化，不得闲置或随意挪作他用，已经挤占、挪用的公益性文化设施要限期收回，同时，要做到管理规范、资源共享、综合利用，提高其综合服务能力和使用效率。

责任编辑：许如江

G120

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1671-2994（2012）05-0102-04

2012-08-22

万舰航（1964- ），男，四川古蔺人，中共玉溪市委党校纪委书记。研究方向：文化产业（课题牵头人）。

石文虹（1965- ），女，云南通海人，中共玉溪市委党校党史党建副教授。研究方向：党的建设和区域经济（课题组长）。课题组成员：魏旭平、夏云娟、李萌。

*本文系中共玉溪市委党校2012年校级重点课题的研究成果。