石河子市以取水权转换促进节水型社会建设的初探

姜 莹 张 良

（新疆生产建设兵团勘测规划设计研究院 新疆 石河子 832000）

1 农八师石河子市基本情况

新疆生产建设兵团农八师位于天山北麓中段，准噶尔盆地南缘，是天山北坡经济带的中心区域。石河子市为农八师师部所在地，距首府乌鲁木齐150km，行政区面积460km2，建成区面积28km2，是天山北坡经济带的腹心城市，享誉全国的军垦名城。

2010年，农八师石河子市总供水量16.01亿m3，其中：引用地表水11.80亿m3，提取地下水4.21亿m3。总用水量16.01亿m3，其中：农田灌溉用水量12.55亿m3，林牧渔畜用水量2.35亿m3，工业用水量0.60亿m3，城镇生活用水量0.28亿m3，农村生活用水量0.09亿m3，生态环境用水量0.15亿 m3。

从各行业用水比重分析来看，全年师市农田灌溉用水量占总用水量的78.3%，林牧渔畜用水量占14.7%，工业用水量占3.7%，城镇生活用水量占1.7%，农村生活用水量占0.6%，生态环境用水量占0.9%。农业一直是本市的用水大户。

2 取水权转换的迫切性

石河子市于2010年列入第四批全国节水型社会建设试点名单，目前石河子市正在全面创建节水型城市。近年来，石河子市经济社会正处于跨越式发展和新型工业化进程的快速发展阶段，工业发展飞速增长，对水资源的需求量将不断增大。2000年，石河子市的工业增加值为7.94亿元；到2005年，增长到18.37亿元；到2010年，达到了55.09亿元，比2005年翻了将近3倍；预计到2015年石河子市工业增加值将达到200亿元。经预测分析，石河子市工业用水量将从2010年的0.52亿m3增长到2亿m3。在水资源总量不变的情况下，农业用水比例需从2010年的78%减至2015年的70%。本市水资源量有限，要满足工业用水，在没有外流域调水时只能提高水生产率，把现有农业用水转移给工业用水，工业用水和农业用水之间的矛盾十分突出。基于此，石河子市亟需采取措施，来缓解工农业用水之间的矛盾，制定取水权转换制度迫在眉睫。通过取水权转换，在农业节水基础上，统筹城乡水资源配置，通过工业支持农业节水，农业节水支持工业和城市建设，充分提高农业用水效率，保障今后工业乃至社会发展用水，是石河子市经济社会发展的必由之路。

3 石河子市取水权转换制度初探

基于石河子市经济社会的快速发展，石河子市需要在节水型社会建设的框架下进行取水权转换制度建设的研究。目前，国内一些地区已经开展了取水权转换工作，取得了一定的成效并积累了宝贵的经验，石河子市取水权转换制度应充分借鉴这些经验，结合石河子市实际情况来制定。

3.1 取水权制度建设框架

石河子市取水权制度建设需要建立两套指标体系 (水资源的宏观控制指标和微观定额体系)和一套机制(水权交易机制)。

宏观控制指标体系用于确定各级行政区的水资源量，即水权指标。对于石河子市的水权制度建设来讲，需要明确本市水资源量。

微观控制指标用于确定各用水单位取用水量。根据本市用水定额体系，以逐步接近国内平均水平为总目标，加强管理，完善法制，建设节水型社会。通过建立微观定额体系，编制与公布市区、团场的行业生产、生活和生态与环境用水定额，并以各行各业的用水定额为主要依据核算各用水单位的取用水总量。在充分考虑本市水资源量以及区域经济发展和生态与环境情况的基础上，通过实施2006年颁布的国务院第460号令《取水许可和水资源费征收管理条例》，对各单位（重点是石河子工业和各团场农业）许可水量进行重新评估，科学地制定各取用水户的水量，分析研究农业节水水量，从而实现农业取水权向工业取水权的过渡。

交易机制是实现水资源有效和高效配置的机制，在农业和工业取水权明晰以后，通过交易机制，可以实现农业水量和工业水量的转换，从而实现水资源的流转，促进水资源的合理配置。

因此，石河子市水权制度框架可以概括为：“垦区总量控制、用户定额管理、改革计划用水、节水指标交易”。

从上述可知，石河子市水权制度框架包括2个层次：区域层次和取用水户层次。在这两个层次上，水权制度建设需要实现区域水权明晰、水权交易和水权管理的制度建设。区域层次的水权制度建设包括本市用水总量控制指标、市区、团场用水总量控制指标的确定。取用水户包括一般意义上的用水户，如工业用水户、农业用水户，地表水用水户和地下水用水户。

目前，本市依据自治区水利厅批准的《玛纳斯河管理章程》、《金沟河管理章程》和农八师与沙湾县达成的分水协议取水，石河子市用水管理工作坚持“水权分配在师，协调管理在局，调度执行在处，用水灌溉在团（乡）”的原则，管理模式为水利局至场外水管处至各团场（乡）水管站设置三级机构管理。因此，在区域层次上，石河子市的取水权是明晰的。

对于石河子市取水权制度建设来说，在区域层次取水权明晰的基础上，重点研究取用水户层次，即石河子市工业用水户和团场农业用水户之间的取水权转换制度。

3.2 取水权转换制度研究

3.2.1 取水权转换组织机构

石河子市取水权转换组织机构建议由水利系统的单位组成，机构设在本市水利局，具体负责石河子市取水权转换工作，包括评价、审批和方案调整的管理。

3.2.2 取水权转换程序

取水权转换可依照图2的程序进行。

（1）签订协议。首先需要由参加转换的双方签订取水权转换协议。协议应具体规定取水权转换的数量、用途、价格、期限和保证率等具体内容。在协议签订后，将取水权转换申请和签订的协议提交本市水利局审查和审批。

（2）本市水利局审查。本市水利局对取水权转换的审查主要包括转换水量权属的核定、评估生态和环境影响、评估社会经济影响、评估第三方影响（是否对现有水权持有人产生影响）等。

（3）修改水量分配方案或年度水量调度计划。若审查通过，则根据转换的内容，相应修改水量分配方案或年度水量调度计划，并执行和落实。

3.2.3 取水权转换期限

取水权转换的期限要与国家和本市的国民经济和社会发展规划相适应。综合考虑节水工程设施的使用年限和受水工程设施的运行年限，兼顾供求双方的利益。取水权转换期限一般为10年～15年。

3.2.4 取水权转换价格

本市可出台相应的指导性文件，指导工农业取水权转化的价格，取水权转换价格需要考虑以下因素。

（1）节水工程建设费用，包括灌溉渠系的防渗砌护工程、配套建筑物、末级渠系节水工程、量水设施及设备等新增费用。

（2）节水工程的运行维护费，是指上述新增工程运行期的岁修及日常维护费用。

（3）节水工程的更新改造费用，是指当节水工程的设计使用期限短于取水权转换期限时，为保证转换水量有效供给所必须增加的更新改造费用。

（4）因提高供水保证率而增加耗水量的补偿，是指灌区农业用水转换在干旱年份，为保证工业的正常生产用水（保证率必须达到95%以上），可能造成灌区部分农田得不到有效灌溉，使农作物减产造成损失，需给予农业一定的补偿。

（5）必要的经济利益补偿和生态补偿等。经济利益补偿是指水管单位因节水而减少水费收入给予的补偿等；生态补偿是指灌区实施节水工程使地下水补给水量减少，可能造成地下水位下降，植被减少，土壤沙化等使生态环境恶化，为保持生态环境，需增加的费用。

3.2.5 组织实施与监督管理

对于取水权转换的组织实施和监督管理必须明确以下几个方面：

（1）设立协调领导小组。本市需成立取水权转换协调领导小组，下设办公室在本市水行政主管部门，负责指导、组织、监督、协调取水权转换工作，并及时协调处理在转换期内发生的涉及取水权转换双方利益的问题。

（2）加强项目审批和资金管理。本市水利局需实行建设项目“五制”管理，制定有关规定，督促取水权转换资金的到位，监督资金的使用情况，确保取水权转换资金的专款专用。

（3）对节水改造工程进行评估。节水工程竣工后，由本市水利局、受让方等有关部门，根据施工、监理单位出具的工程竣工验收申请报告和监理报告，对节水改造工程进行现场验收，并核定是否满足节水目标要求。

（4）审核批准。取水权转换出让方节水工程以及受让方建设项目的节水设施达到国家规定要求，并通过有关部门验收合格后，取水权转换双方方可申请办理取水许可证或调整取水许可水量指标的手续。出让方变更取水许可证的许可水量，受让方领取取水许可证，取水权转换方可生效。

4 结语与建议

石河子市属于水资源匮乏地区，在水资源总量难以增加的情况下，解决石河子市工业和城市发展用水问题，只能从实际出发，改变现有水资源利用格局，调整用水结构，从宏观上提高水资源的配置效率，从微观上提高水资源的利用效率，确保石河子市经济社会发展的用水需求。以取水权转换促进节水型社会的建设，探索了一条农业支持工业、工业反哺农业的经济社会发展新思路，有利于保障本地水资源的可持续利用，引导水资源向高效率、高效益方向流动，实现以节水、高效为目标的优化配置，为经济社会发展提供用水保障。

对于石河子市取水权转换制度建设有以下几点建议：

第一，加强政府宏观调控。水市场是一个准市场，取水权转换涉及工业、农业及农民利益等问题，情况较为复杂，不能完全由市场调节，需要政府和水行政主管部门加强宏观调控，逐步利用市场机制，引导取水权转换和水市场建立。取水权转换应在当地水资源总体规划的框架下，按照水资源合理配置的要求进行。

第二，规范取水权转换行为。石河子市应尽快出台取水权转让工作指导意见，使取水权转让规范进行。建立并严格执行取水权转让的可行性评价与审批制度等等，以保证取水权转让有序进行。在取水权交易时，必须分析灌区的节水潜力，水资源的供给、需求和缺水状况，从节约用水、优化配置水资源和调整产业结构入手，论证取水权转让的可行性和必要性。灌区只有节约出多余的水，才能实施水权转让，不能盲目地从事取水权交易。陕西水利

[1]戈峰.内蒙古以水权转换促进节水型社会建设[J].中国水利，2007，19.

[2]刘爱荣，任长江，阎官法等编著.郑州节水型社会建设与科学管理[M].北京：中国水利水电出版社，2010.

[3]高而坤.中国水权制度建设[M].北京：中国水利水电出版社，2007.