中国城镇化与农村土地使用制度改革研究

○ 刘维新

中国从1840年的鸦片战争开始，到1949年新中国成立的109年间，一直处在西方列强的欺压和日本军国主义侵略、国破家亡的半封建半殖民地的状态。基本上是一个农业国，没有自己的工业。在这样的背景下根本谈不上发展和城镇化。新中国成立后，尤其经过抗美援朝战争，打败了十六个列强国家联军的进攻，取得了抗美援朝的胜利，中国人民才真正在世界上站起来，这才有了发展经济和推进城镇化的环境和条件。所以，研究城镇化与农村土地就必须梳理历史，用创新思维提出新思路。

一、新中国成立后城镇化发展的几个阶段。

1．1949—1957年为正常发展阶段。这期间，国家经过三年经济恢复，进入第一个五年计划，并开始实施156项工程的建设。城镇化率从1949年的10.6%，发展到1957年的15.4%，八年平均增长0.6%，城镇化的增长与经济增长基本上是协调的。工业化带动城镇化，城市的二产和三产的发展,是推动城镇化的动力。

2．1958—1978年为非正常发展阶段。大跃进与三年自然灾害给中国经济发展带来困境，城镇化进程严重受阻，1960年起开始动员从农村进城的人口还乡，至1962年近5000万人重新回到农村，城镇化进入停滞和缓慢发展期。自1958到1978年近二十一年的时间，从城镇化率的15.4%仅增长到1978年的17.8%，平均年增长0.12%，这是中国历史上城镇化率最低增长时期。

3．1979—2000年是中国城镇化快速发展阶段。城镇化率从1978年的17.9%增长到2000年的36%，二十二年增长22个百分点，平均每年增长1.05%，可称为快速发展。不仅城市规模扩大明显，（一般在50%以上）城市数量也从原来不足200座发展到600多座，小城镇达两万个。城市经济总量也大幅提高，城市经济占宏观经济总量的65%以上，城市经济已成为区域经济增长的基础和动力。2000年底，城市发展政策也做了适当的调整，从1980年初期的“严格控制大城市规模，适度发展中等城市，积极发展小城市”的24字方针，调整为“以大城市为中心大中小城市协调发展，并发展城市群和城市带”的城镇发展政策，并把“城市化”改为“城镇化”。城市发展政策的调整，为城镇化的高速发展奠定了政策基础。

城镇化的推进对国民经济发展的作用是不可否认的

4．2001—2011年是城镇化高速发展阶段。城镇化率从上世纪末的36.1%增长到2011年的50%，净增长13.9个百分点，平均年增长1.39个百分点，比快速增长时期的年均1.05个百分点高出0.3个百分点。这种高速度发展，一方面符合国际经验，当城镇化率达到30%时，就进入快速发展的时期的验证；另一方面，也是中国积极追求GDP的“内推外拉”的结果。但是，由于中国国情与发达国家不同，人地矛盾突出，因此，在高速推进城镇化的同时，也产生了一系列的问题。尤其是城镇化粗放型扩张的同时，占用了大量耕地，直接影响了粮食安全。在高速城镇化过程中，在旧城改造、房地产业的无序发展，以及高房价问题，也引起许多社会矛盾和问题。

上述四个阶段，概括了中国城镇化的历史过程。

二、在快速推进城镇化的过程中出现的问题

改革开放以来，快速发展的城镇化，以及高速公路、高铁和东西南北公路基础设施的建设，成为GDP增长的动力和区域发展的源泉。目前城市经济占到宏观经济总量的70%以上，科技力量的90%，税收的85%都集中在城市，所以城镇化的推进对国民经济发展的作用是不可否认的。但是，快速推进的城镇化也产生了一系列需要认真解决的问题。

1．城镇规划的无限扩张占用大量耕地，超出自身的承载能力。

改革开放以来，我国出现过三次大的“圈地运动”。第一次是上世纪八十年代中期的“圈大院”大办乡镇企业，李先念副总理发现后向中央建议颁布了第一部《土地管理法》，并成立了国家土地管理局。第二次“圈地运动”是1992年邓小平南巡讲话后,出现了大办开发区房地产开发，一年圈掉耕地78万公顷。1993年，中央实行宏观调控，出现海南、北海和惠州的房地产泡沫的破灭。1994年实现软着陆。第三次是2003年的招商引资大办开发区，中央又实行了宏观调控。到2005年耕地出现危机，中央划出十八亿亩耕地红线。后来又出现了“小产权房”和“以租代征”两大冲击波，冲击十八亿亩耕地红线。应该说，当前人地矛盾已经到了临界点。

宽马路、大广场成为一些县城的时尚，其利用率十分低下。

城镇规模的扩张，是除高速公路、高铁等公共交通用地之外的重点，从改革开放初期至今，一般城市规模都扩张6—10倍以上，有的县城达到20倍以上。宽马路、大广场成为一些县城的时尚，其利用率十分低下。从改革开放至今，由于耕地的占用，导致无地和少地农民达2.5亿之多。不少农民陷入种田无地、就业无岗、低保无份的境地，利益分配的巨大失衡，使农民在城镇化中被剥夺的失落感十分强烈。这是个涉及子孙后代生产的大问题，必须引起足够重视。在我国人地矛盾十分突出的背景下，目前城镇人均用地达133平方米，大大超过发展中国家的83.3平方米，发达国家82.4平方米，严重脱离中国国情。

应当指出：当前中国出现这种城镇化的竞争，攀比和大规划、大圈地、贪大求洋的发展模式，不适合中国的需要，也不符合国情，可以说，这种畸形城镇化（尤其是一些县城），如果不能及时有效地得到遏制，不仅超出了资源的供给供经能力，还会导致中国未来的长期动荡。

2．城镇化过程中产生的人口二元化结构，导致社会矛盾加大。随着城镇化进程的加快，城市形成两种相向的运动，即一方面城市中心的原居民不断向外搬迁，而他们的祖居地不断被外来的暴发户、官员、精英们所取代；另一方面外来打工的“农民工”随经济发展而拥入城市。在外来人口中除少数高学历者能入户籍、融合在城市居民中外，多数人是“候鸟式的农民工”，享受不到公平相应的待遇。以北京为例，目前总人口达2500万，有半数以上属于无户籍人员，这些外来打工人员的家庭，孩子上学、看病等面临一堆现实问题。这种内外两张皮的城市人口结构，导致社会矛盾不断加大。在城市里，原来国有企业下岗现在拿着政府最低生活标准保障（1500元／月之内）的职工大约还有几千万人，另一方面，还有几亿外来的“农民工”，加之占总人口10%左右拿着较低养老金（月2000元左右）的退休人员，这三种人面对大城市里的高房价（北京四环以内每平方米3万元以上），高价养老院（据北京晨报调查，好一点的养老院月收费8000元，登记的人有7000人，要10年才可能排上队），加上高价保姆费（退休职工把养老金都给保姆还不够，看着这种现实局面只能感叹！）为什么这些天价收费还满足不了需求？说明在城市里贫富差距的两极分化已经非常严重。人们不禁要问：在这种“少数人巨富，多数人贫困”的社会里怎么走向和谐？应该说，这种畸形的社会结构潜伏着巨大的社会风险。

3．旧城改造中暴露出来的问题。城市发展无非有两种途径：一是通过新区开发求得发展，推进城市规模扩大；二是旧城改造，以提高容积率求得发展。这本来是很正常的，但是，近些年来，很多旧城改造的案例都伴随着土地财政和商业利益驱动的影子，这就使旧城改造偏离了方向。旧城改造中出现的问题，主要表现在三个方面。

一是历史文脉未得到延续。不少城市在“大规模”急进式的旧城改造中对原有的历史文化和业态毫无保留，非但割裂了对历史的传承，也破坏了原来已形成的“三气”（即人气、文气、生气），破坏了原来商业发展业态。保护历史文化街区，不仅是把建筑的“壳”保留下来，还要呈现独特的生活业态，这是对历史的尊重和传承。

二是在旧城改造中，原居民未得到公平合理的补偿，导致群体事件不断发生，甚至发生自焚事件，其社会影响很坏。这其中不少是由于开发商只顾追求自身利益，不顾百姓的生存和发展导致的。有些地方政府出于经济发展、土地财政、税收等方面的考虑，并未严格执行相关法规和规划，而是被开发商牵着走。

三是原城市中心居民被边缘化。一些城市在“高规格、大手笔、做大做强”的思想指导下大拆大建，使原来居民、大量的普通工人和市民被边缘化，迫使这些人退出中心移到郊区居住。大量被边缘化的群体面临生存困境，这将加剧社会内部矛盾和冲突，应引起相关部门的高度重视。

4．在城镇化过程中出现了两个不均衡和空间布局不合理。在加快推进城镇化过程中，人口过多地集中在少数大城市和特大城市，如北京、上海、深圳、天津等，这些城市进入新世纪后，人口都以20%以上的速度增长，而中小城市人口增长缓慢，大中小城市人口不能均衡的增长，这是第一个不均衡。第二个不均衡是东中西部经济发展与人口增长不均衡，目前东部地区的城镇化率已达65%以上，而中西部有的地区只有30-40%之间。中央已注意到这个问题，因此近几年加大了中西部发展和中央财政转移支付的力度，政策向中西部倾斜。中西部不仅城镇化率低，而中小城镇发展也不足，尤其是西部地区，中国目前存在大城市爆满和中小城市发展不足的问题。

三、中国城镇化今后发展的趋势。

胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“走中国特色的城镇化道路，是按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城镇协调发展。以增强综合承载力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”。

应该说，十七大为中国特色的城镇化道路确定了原则和方向。

1．坚持科学发展观，是城镇化的基本原则。走中国特色的城镇化道路，就必须坚持城乡统筹，科学发展的原则，克服以往单一追求DGP的目标，改变过去顾此失彼的缺陷。也就是说从城镇化进程的角度，统筹规划、合理布局，从城镇发展、耕地保护、集约利用每寸土地，在提高土地利用率的前提下，完善城镇功能，并实行了以大带小，促进大中小城市和小城镇协调发展。不能只展现大城市而忽略中小城市和城镇的发展，以避免大城市和特大城市人口过于拥挤，城市病过于突显，致使集聚效益下降。这些原则在实践中并未得到认真执行，北京、上海、广州等特大城市，目前的城市病已经十分突出。

在城镇房地产市场由于国家的土地控制，一地难求的情况普遍存在

2．以大城市为依托，带动区域经济协调发展。这是今后中国城镇化的方向。今后的城镇化是以增强城市综合承载能力为重点，以大城市为依托，形成具有辐射作用的城市群和城市带，推动区域的整体发展，培育和形成区域性的经济增长极，这就是中国今后城镇化的道路和方向。也只有这样才能避免走发达国家的城市化老路。使人口的集中，土地城市化利用率提高，以及将耕地保护、国家的粮食安全及居民住房社会保障体系等都纳入城镇化过程中，通过体制改革把集体、国有土地都纳入到统一的市场，实现城乡统筹、协调发展，只有这样才能真正体现中国城镇化道路的特色。

3．城市群与城市带得到快速提升。应该说，自从十七大以来，以大城市为依托的城市群和城市带，得到较快的发展。目前比较成熟的有珠三角城市群、长三角城市群、京津唐城市群，这是跨省的国家级城市群，是支撑国民经济的三大经济增长极，上海浦东新区与天津的滨海新区是中国经济增长的两大亮点。以重庆、成都为依托的城市群是西部地区新兴的城市群，重庆“两江新区”的开发也展现光明的前景。以青岛、济南为中心的山东半岛城市群，以大连沈阳为中心的辽东半岛城市群，也取得明显成效。除此之外，正在形成与发展的城市群还有：湖南长株潭城市群，武汉1+8城市群，以郑州为中心的中原城市群等，这些城市群已经成为区域经济增长的基础，是区域经济增长的动力源。

可以说，十七大之后，是中国新兴城镇化的开始，不仅大中小城市得到快速发展，城市在国民经济中的地位也越来越高。城市群的经济总量占到地区经济总量的70%以上，并在整个国民经济中发挥着极其重要的作用。

4．城市发展方式面临多方面的转变。改革开放以后，城市经过30多年的快速发展，也暴露出在发展过程中的不少问题，因此在发展方式上也面临多方位的转变。这种转变，主要体现在以下方面。

一是从外延粗放型发展向内涵质量效益转变，不能只注重城市规模的扩张，更要注重建筑质量、为居民服务功能的完善，以及经济效益、社会效益和环境效益的统一，真正发挥城市集聚的效应。

二是能源、资源的高耗型向低碳、低耗型转变。目前城市的建筑90%以上都是高耗型的建筑，资源消耗很大，今后建筑必须向绿色低耗型发展，由高耗费低产出向低耗费高产出的方向发展。在城镇化过程中如何保护好生态环境是十分重要的，没有生态环境的保护就谈不上发展。

三是土地的低效利用向集约高效利用转变。土地是不能再生的稀缺资源，在人地矛盾十分突出的中国集约高效利用土地资源，是每个中国人的责任，为了子孙后代留下生存空间，就必须转变土地资源粗放型的利用方式。

四是城市污染型向生态宜居型转变。城市是以人为中心的空间系统，没有一个宜居的空间环境，人就缺少了生存的空间或生存质量大为下降。因此，必须改变先污染后治理的发展方式，中国的城镇化才能健康发展。没有上述四种转变，城市发展是不可持续的。

四、农村土地使用制度改革与城乡一体化发展。

1．农村土地使用制度改革的历史沿革。

解放前农村土地的80%以上掌握在地主、富农手里，农村的大多数农民靠给地主打长工和高价租赁地主的土地为生。解放后的1949年（解放区在此前）实行了土地制度改革，将地主的土地分给无地农民，实现了“耕者有其田”，这是新中国成立后第一次土地改革。

在城镇房地产市场由于国家的土地控制，一地难求的情况普遍存在

1953年在农村开始成立农业互助组，后到合作社、人民公社。农村土地在农业60条内规定农村土地属生产队农民集体所有，集体经营，这是农村土地实行土地改革后的第二次变更。

1978年党的十一届三中全会决定以经济建设为中心，实行改革开放政策，借安徽省小岗村实行分田到户个人承包经营经验，中央在全国推行了这种做法，当时全国除江苏省的江阴市华西村和河南省的南街村没有实行“分田到户”外，全国都实行了“分田到户”承包经营，并取消了人民公社，生产队也名存其亡。这是第三次农村土地使用制度的变革。应当说，这种个人承包经营的方式，前三年确实提高了生产力，在农村解决了温饱问题。三年之后这种小农经济的形式再提高生产力水平就相当难了，更难实现共同富裕。30多年的实践证明，只有在保持着集体经济，实行规模化、现代化经营，并有公共积累和公共财政的“华西村”才实现了共同富裕。在那里没有剥削，没有压迫，生产力水平得到发展，人际关系和谐，人的生老病死都有保障，成为中国社会主义新农村的典型代表。笔者在华西村调查时深受感动。

改革开放进入城市之后，农村集体土地首先要征收为国有之后，实行所有权与使用权分离，修改宪法后赋予土地使用权商品属性，然后对外商进入中国以出让形式让渡，2004年起实行招拍挂，按现行法规，农村集体土地不征收为国有不准进入市场。

2．党的十七届三中全会对农村土地提出进一步深化改革思路。

十七届三中全会提出的“三个作为”和土地政策的“一允许”及“三个不得”政策，是中国城镇化必须遵循的原则和方向，中小城市房地产开发也必须与其相适应。

“三个作用”：一是把建设社会主义新农村作为战略任务；二是把走中国特色农业现代化道路作为基本方向；三是把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。“三个作为”指出和明确了新农村建设、农业现代化和城乡一体化的战略任务和目标。

“一允许”，是允许集体土地以转包、出租、转让股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。应该说，没有规模经营哪来得农业现代化和机械化？

“三个不得”，是指在土地流转过程中，不得改变集体所有性质；不得改变用途；不得损害农民土地承包权益。十七届三中全会以来，农村集体土地流转的步伐加快，不少地方农民自愿组织起各种各样规模经营形成，如“以土地入股”的形式，专业合作社的形式，以企业为龙头实行产业化的形式以及联营代耕形式等等。因为当初实行分田到户个人承包经营的时候，是按人口、好坏地的搭配承包的，所以一家6亩地可分成八、九块，过于分散，既不能实行机械化，更无法规模经营。实践证明，小农经济背景下是无法提高农业生产力的，华西村的历史经验已充分证明这点。

应当指出：最近几年在农村集体土地流转过程中，一些县城领导借机扩大城镇规模，在农村集体土地上盖楼强迫农民上楼，以及强迫农民卖地并改变农业用途的事件都有发生，应引起高度重视。另外，农村土地使用制度改革的方向应该是:(1)农业用地根据农民自愿为基础,逐步实行规模化经营,走集体发展道路;(2)农村的非农业用地应与城镇一起建立统一的地产市场,以便逐步解“小产权房”问题,在建立统一市场的过程中,要合理处理利益分配问题,发挥各自的积极性。

3．农村集体土地流转为城乡一体化创造了条件。

农村集体土地的流转及流转形式，将对我国的城镇化产生直接的影响，也为城乡一体化创造了条件。“城乡一体化”这个概念，最早是我们在总结昆山经验，在《中国昆山的崛起与可持续发展》专著中提出了“城乡一体化的三位一体”理论。实践证明，他符合中国城镇发展的实际需要。

中国是一个具有13亿多人口的大国，中国的城镇化把人口都集中在几个大城市是不可取的，如北京、上海、广州已呈现人口“爆棚”之势，导致交通拥挤、空气污染严重，威胁着人们的居住环境；另一方面在农村，大量青壮年外出打工，使乡村社会结构发生巨大变化，空心村、空壳村越来越变，“乡村凋敝”的现象明显，这种大城市“爆棚”，农村“凋敝”的模式，不应该是中国的城镇化道路。“加快城乡经济社会发展一体化新格局”是我国城镇化的道路和方向。

笔者在华西村调查时的情景，久久不能忘怀。华西村的北面（以山为隔），是一片一望无际的农田，据介绍只有20多个农业职工实行现代化的机械化经营；山南是华西村的办公区和工厂区。你说它是农村，比城里还美，别墅、居住楼比城里还高档，写字楼比城里还阔气，电灯、电话、体育、文艺、网吧应有尽有；你说它是城市，山北还有大片良田！这个村的产值比中西部地区的一个县还多，在2006年就达500亿。不能把人口都集中在几座大城市，那是畸形城市化，不是城镇化。

城镇化就是大中小城市和城镇协调发展，以大城市为依托带动整体区域经济的协调发展，逐步实现城乡经济社会一体化新格局。■