住房保障档案信息化管理工作探讨

■ 施伟华 Shi Weihua

为保障民生、稳定房地产市场，政府不断加大保障性住房建设，“十二五”期间，国家提出了建设城镇保障性住房和棚户区改造住房3 600万套的目标。可想而知，在未来的几年内保障性住房档案将不断产生，原有的档案管理方式已不能满足快速增长的档案需求，依靠现代化的管理技术，建立档案信息管理系统与业务管理系统相结合的网络管理方式是大势所趋。

1 住房保障档案概况

住房保障档案是指住房保障管理机构在实施住房保障过程中直接形成的具有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录，主要包括以户为单位的住房保障对象档案和以工作部门为单位的日常管理工作档案两个部分。以上海为例，截止2011年12月31日，全市住房保障档案共有14多万卷，其中廉租房档案8万多卷，共有产权房档案约6万卷，公租房档案2 000多卷。《上海市解决城市低收入家庭住房困难发展规划》提出，2008年，将政策覆盖面由最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭。到2012年，基本实现“应保尽保”，受益家庭累计新增不少于10万户。到2012年，累计享受经济适用住房政策的家庭达到30万户。根据一户一档的立卷原则，上海市保障性住房档案近几年就将产生40多万卷。目前，大量的档案都采用传统的纸质档案管理方式，因此，在实际应用中只能进行简单的查阅。而在住房保障的业务审核工作中，区县保障部门、街道等部门在各自的审核环节都需查阅纸质材料，纸质材料需要在各部门之间流转，这种做法，势必造成材料遗失，同时也妨碍了全市档案资源的共享。

2 住房保障档案信息化管理的必要性

住房保障业务审核和管理事务工作涉及市、区（县）、街道（乡、镇）各级住房保障机构及民政部门，流程复杂。为进一步提高本市住房保障信息化水平，加强规范化管理，提升工作效率，保证资料信息的安全性，住房保障档案的信息化管理就显得尤为重要，应建立基于档案基础信息和影像管理与业务系统相结合的综合管理信息系统。

2.1 满足住房保障工作管理的需要

住房保障工作涉及面非常广，业务办理网点多，全市共有200多个街道网点受理业务，有17个区县住房保障审核部门；同时，办理业务时，涉及的部门众多、业务复杂，办理业务需要横跨多个政府职能部门，如民政、银行等，处理业务时，每个部门又都需要查看纸质材料，目前的业务流程中所有资料是没有经过电子化处理的，街道接收到业务资料后需要通过物流的方式传递到审批部门，业务审批的效率很低，同时也给审批资料的档案管理带来了诸多挑战；且前台业务办理人员素质参差不齐，对业务的熟悉程度及处理能力又有差别。因此，应建立住房保障业务管理系统与档案管理系统相对接的综合管理系统，受理、初审、复审、轮候、选房、租售等全过程都该建立在基于具有数字影像的档案管理系统基础之上。

2.2 适应档案管理的发展趋势

随着现代计算机技术和网络技术的发展，档案管理正逐步从手工管理向计算机管理过渡，从纯纸质档案向电子档案发展，档案管理部门都通过建立档案管理系统对库藏档案实施管理。但现有的档案管理系统都只是简单基础的档案管理系统，包含收集、整理、保管、鉴定、统计和利用等档案管理的6个环节，且都是简单通用的计算机程序化式的单纯档案管理。

但随着许多业务管理系统的开发和利用，孤立的档案管理系统已不能适应时代的发展，不能适应行政管理的需要。现今要求建立的档案管理系统是个巨大的“蓄水池”，在各业务系统中，归档作为业务办结的唯一标准，通过归档，把数据归入档案管理系统，档案管理系统是具有海量数据信息的数据库管理系统。

3 住房保障档案信息化管理的概况

住房保障档案的信息化管理是住房保障管理信息系统与档案管理信息系统的结合管理。

3.1 档案管理信息系统

档案管理信息系统是由计算机硬件、网络和通讯设备、计算机软件、信息资源、信息用户和规章制度组成的以处理档案信息流为目的的人机一体化系统。档案管理信息系统，是以国家档案局最新颁布的各项规章制度和有关标准为开发依据，实现对各级各类档案信息的可视化管理、利用以及业务指导等各项功能。上海住房保障管理部门的档案管理系统是以住房保障工作为基础，以房屋管理为特色的档案管理软件，与普通的档案管理软件有共同点，但也有许多不同之处。最大的特点是档案管理是以房屋为单位进行管理的，房地产登记、住房保障、动拆迁以及物业管理等业务都是以房屋为基础单位的；还有就是数据量大，就上海而言，共有1 000多万卷房地产登记档案。可想而知，海量的数据库管理是档案管理信息系统的关键所在。

3.2 住房保障业务管理系统

上海构建了“四位一体”住房保障体系，通过廉租住房、共有产权保障住房(经济适用住房)、公共租赁住房和动迁安置房等住房保障，改善居住条件。相应的，建立廉租住房管理系统和共有产权保障住房(经济适用住房)管理系统、公共租赁住房管理系统、动迁安置住房管理系统，各系统相对独立，数据信息分开，每个业务管理系统都包含了受理、审核、租售等环节，都只包括业务办理的流程，且审批流程中所需用到的材料都是纸质的，通过查阅纸质材料进行业务流转。因此，现有的住房保障业务系统都是简单的流程管理系统，还不是基于档案信息与影像于一体的综合管理系统。

3.3 住房保障管理信息系统与档案管理信息系统相结合的综合管理系统

为实现全市住房保障信息的资源共享，为房屋状况信息中心的查询提供服务，也为规范行政管理机制，提高行政管理效率，需建立住房保障管理信息系统与档案管理信息系统相结合的综合管理系统。系统能借助档案管理系统进行审核，提高办理效率；系统导致需求变更可能性增大，需要对业务变化提供及时的处理能力，适应业务的发展；系统要求各级各类业务管理人员按照权限分工查询使用，以提高业务办理效率，并减少原始资料接触，便于纸质档案资料满足长期安全保存要求。该系统实现了所有业务系统中数据信息的统一管理，实现了资源共享。

4 住房保障档案信息化管理的思路和方案

4.1 系统建设的目标

4.1.1 实现住房保障档案资料的实时快速数字化

对住房保障实体档案资料，包括申请对象提交申请表、身份证、户口簿、婚姻证、房产证、收入财产证明等各类证明材料，以及初审审批表、复审审批表、经济状况核对报告、复核表等业务过程中形成的材料，采用扫描方式，实时快速地录入档案管理信息系统。

4.1.2 实现业务流程基于数字影像的可视化审核管理

将档案管理信息系统与住房保障业务管理信息系统对接，对受理、初审、复审、轮候、选房、租售等全过程建立基于数字影像的可视化业务审核管理。各级各类业务管理人员按照权限分工查询使用，尽量减少与纸质材料接触，便于纸质档案资料长期安全保存。

4.2 系统建设方案

有了档案管理的平台，就可以开发与业务系统的接口，接口包括：新增档案影像的导入；匹配新增档案的数据信息；提供接口给业务系统，使业务系统办理业务时能调阅影像；以及在业务系统里匹配部分历史档案的数据信息等。

4.2.1 业务管理流程

根据住房保障业务管理系统的需求，对目前的业务受理流程进行了优化调整（图1）。这种档案管理与业务管理相结合的方式，使档案管理融入到整个业务管理的全过程，也凸显了档案管理是业务管理的基础环节、重要环节，只有档案管理做好了，才能开展具体的业务管理，整个的业务管理流程离不开档案管理。

4.2.2 数据处理流程

由住房保障的业务流程看出，数据产生的源头是街道的住房保障部门，通过材料的收集，并快速将所有纸质档案资料通过先进技术手段转化为电子影像后上传到影像数据库（影像数据库是档案数据库的一部分，档案数据库由档案条目信息数据库和影像数据库组成），再由住房保障的业务管理系统对其进行调用（业务审核），并在业务管理中产生管理数据。由图2看出，整个的数据处理流程是非常清晰的，最后数据沉淀在档案管理系统中。

4.2.3 综合管理系统

图1 业务受理流程图

图2 数据处理流程图

本文所倡导的住房保障档案的信息化工作是以档案管理信息系统为基础的，结合住房保障业务系统的综合管理系统，本系统是依赖先进的GIS、数据库、网络、工作流等技术，引入“文件生命周期理论”，采用文件全过程管理的模式，以数据管理为核心，围绕保障对像建立的一系列关系，并通过具体房屋位置这一唯一标识进行关联，实现业务管理、文件管理与档案管理等的一体化管理。本系统的建立是一项系统工程，除本部门内保障对像信息和保障管理信息数据汇总外，还牵涉到民政、银行、证券、公安等数据交换，信息来源广泛，关系错综复杂。因此，系统的建设是以一个数据交换中心、实有住房保障信息数据中心、档案信息查询服务中心为一体的综合管理系统。

5 结语

住房保障档案是重要的民生档案，记载了在住房保障管理过程中产生的所有档案记录，是宝贵的国家财富。作为档案管理人，应保管好、利用好这些档案。基于住房保障管理工作的需要和档案管理的发展趋势，实行档案的信息化管理是必须的，也是一项非常紧迫的任务。为进一步推进住房保障工作，服务民生，应尽快推行住房保障档案的信息化管理工作。