关于推进电子政务创新和突破的探讨

◎ 江苏省建设信息中心 周 鹏

引言

随着信息技术的发展，我国政务信息化从深度和广度上不断推进，电子政务建设更加注重灵活性和准确性，精细化程度不断提高，信息化已逐步覆盖政务管理的各个业务领域。政务信息化为促进政府管理创新，提高工作效能，改善公共服务提供了有力支撑，同时，由于信息化建设和应用的快速发展，以业务和流程电子化为目标的政务信息系统建设需求逐渐饱和，加之管理信息系统研发和实施技术已日趋成熟，政务信息化也逐渐从“高端化”变得“常规化”。在新形势下，政务信息化工作如何创新和发展已成为深化电子政务工作的热点。

1 政务信息化建设目标

联合国经济和社会事务部在电子政务报告《Benchmarking E-government：A Global Perspective》中将电子政务的理想境界描述为：资源实现无缝整合，基于信息技术的高度智能化使得政府趋于零成本运作，为每个用户提供个性化服务，并且对用户需求进行即时响应。其中，资源整合、信息技术智能化是关键特征，提供服务和需求响应的能力是最终目标，我国在《2006-2020年国家信息化发展战略》中已明确地将改善公共服务作为推行电子政务的首要目标。

我国电子政务经过多年快速发展，积累了大量信息资源，各个行业政府管理部门在推进信息化的过程中，也不断强化资源整合，把资源整合作为信息化建设的重中之重，对政务信息资源的整合方法、整合架构和实施技术进行了大量研究和探索，但由于政务信息系统建设的时序问题和政府体制机制、管理标准等方面的原因，电子政务总体上“纵强横弱”、“信息孤岛”的问题没有得到根本解决，政务信息资源整合的难度依然很大，这已成为制约电子政务深化发展的瓶颈。在当前集中式的资源整合短时期内无法有效实现时，我们不妨尝试从电子政务最终目标“提供服务”的角度，探寻在现有体制机制下提高政务信息系统服务能力的方法和技术，以目标驱动的思路研究信息化的重点和难点，以此推动和深化政务信息化应用和信息资源整合，实现政务信息化发展的新突破。

2 政务信息化重点

目前，我国已进入“十二五”规划的实施阶段，政务信息化建设也进入了新的发展时期，新时期需要发展新型电子政务。通过对信息化目标的研究，政务信息化的阶段性目标应以信息资源开发利用为重点，推动以决策支持系统（DSS）为代表的高级信息管理系统建设，现阶段应将以下两个方面内容作为工作重点：

2.1 实现业务信息系统中应用和数据的分离

图1 电子政务信息系统层次模型

现有政务信息系统中应用和数据仍融合在一起，数据从属于应用，应用流程决定了数据的产生、作用和消亡，不同应用的数据之间缺乏联系，造成数据无法提取和重新利用。因此，需要重新审视应用和数据的关系，实现应用和数据的分离，为信息转换为资源，应用升级为服务奠定基础，这要求政务信息系统严格按照层次化模型进行设计和建设。

为更好地促进应用和数据分离,我们对传统的电子政务信息系统层次模型进行了改进，在图1所示的电子政务信息系统层次模型中，硬件层提供系统运行的硬件平台和安全保障；系统管理层提供应用系统的运行环境和硬件系统管理；应用层及以上完成业务逻辑控制和流程处理，以及与最终用户的交互；我们将传统模型中的数据层拆分为访问控制层和基础数据层，访问控制层采用工作流等流程技术模型，将业务流程节点的操作转换为对数据访问范围和访问权限的控制，实现应用层业务逻辑到数据逻辑的映射，基础数据层由数据库管理系统（DBMS）和数据项组成，按照接口标准向上层提供数据存储、删除、检索等服务。

电子政务系统的一个重要特点是流程的不确定性，基础底层数据相对稳定，流程的改变大多是对系统中数据项操作顺序和数据纪录范围的改变。因此，改进的层次模型具有如下优势：

1、多数需求变更只涉及访问控制层、应用层及以上，减少了系统改动的工作量。

2、降低了基础数据对上层应用的依赖程度；稳定的底层数据结构，利于数据的共享和利用。

2.2 构建分布式决策支持系统

虽然分布式决策支持系统（D DSS）的概念在20世纪80年代就已经提出，但由于我国对决策支持系统的研究起步较晚，D DSS在电子政务领域更是缺少应用研究。随着我国电子政务和决策支持系统的迅速发展，政府和社会希望在更高的决策层次和更复杂的决策环境下得到信息技术的支持，实践证明，对离散信息集中整合利用，难度大、见效慢，并且由于目前业务系统中数据从属于应用现状和需求不确定的特点，大量数据资源集中后，随各业务系统进行动态更新也非常困难。分布式决策支持系统是由多个物理分离的信息处理结点构成的计算机网络，将决策支持系统构建在分布式的环境下，具有分布式系统高内聚性和透明性的优点，既规避了数据集中整合的难点，又解决了许多管理决策过程必需的信息资源分散的问题。

图2设计了一个基于D DSS的政务信息系统的网络架构，其中资源目录服务器是核心，提供信息采集、组织分类，和资源的查询和管理服务。主题应用服务器主要承载决策支持系统，完成决策支持过程。与目前政务业务信息系统相比，基于D DSS的政务信息系统建设的重点是决策支持模型的构建、资源定位和获取。

图3描述了基于D DSS政务信息系统中通过资源注册建立资源目录、根据资源目录定位和获取业务数据等决策支持信息产生的主要过程。

图2 基于D DSS的政务信息系统架构

基于D DSS的电子政务信息系统具有灵活的应用部署、快速的服务集成和良好的资源共享能力，很好地平衡了电子政务的长远目标和短期需求。构成结点的每个业务系统作为平等成员，不构成递进关系，每个结点享有自治权，结点“本地化”建设、开发、运行，符合现有管理机制；各级管理部门按照管理需求各取所需，实现数据多层次的开发和利用。

图3 基于D DSS的电子政务系统中决策支持信息的产生过程

2.3 江苏省住房和城乡建设厅行政监察平台总体框架设计

信息系统层次化模型和分布式决策支持系统框架具有自身完整的理论基础和方法标准体系，对信息化发展具有普遍的指导意义。在实际应用到政务信息化领域，为深化资源利用、提高信息系统公共服务能力提供了一种新的思路，基于以上思路，设计了江苏省住房和城乡建设厅行政监察平台的总体框架，如图4所示。

平台总体框架以行政权力数据库为核心，相关业务系统将运行的行政权力基本情况按要求注册到行政权力数据库中；电子监察平台作为主题应用系统，汇集各业务系统中行政权力办件的流转情况，并与标准流程和预设的风险点比对，将自动监察的异常情况推送给监察人员，监察人员通过电子监察平台发起网上督察督办后，电子监察系统与行政权力数据库进行交互，获取异常办件的位置信息，调阅具体办件信息，将督办意见发送至具体岗位的经办人员。

图4 江苏省住房和城乡建设厅行政监察平台总体框架

3 结语

政务信息化从规范流程、提高效率的引导性作用向服务性的发展，体现了电子政务的现实意义，但政务信息化发展不可能一蹴而就，发展模式的突破需要循序渐进，不但要充分利用现有信息系统，注重技术路线研究，还要建立对应的工作保障和绩效评估体系，更多地从政府管理和辅助决策的作用上评价信息化建设成果，引导电子政务突破瓶颈，进一步向纵深发展。