发展现代农业：农民如何组织起来

■ 徐祥临

发展现代农业：农民如何组织起来

■ 徐祥临

世界上发达国家和地区的经验已经证明，发展现代农业的经营主体是组织起来的农民。这个结论在农业经济学家中早就有广泛的共识。现阶段，我国大力发展现代农业也不会例外。因此，如何把数以亿计的分散经营的农户组织起来，是我国农村改革发展面临的重大课题。

一、深刻认识“农业生产经营组织化程度低”的弊端

发端于党的十一届三中全会之后的农村改革把人民公社体制解体了，形成了农村土地集体所有制基础上的小农户分散经营体制。这一改革迈出了建立社会主义市场经济体制的第一步，功不可没。但是，单纯从发展农业生产的角度评价这一改革成果，无非是打破了人民公社体制下的“大锅饭”分配机制，调动了农民的生产积极性，此外并无太多的意义。因为从组织农业生产经营的角度看，这种小农户分散经营体制在中国已经存在两千多年了，对于实现农业现代化而言并不适应。正因为如此，党的十七届三中全会作出了一个明晰的判断：“农村经济体制尚不完善，农业生产经营组织化程度低。”据有关部门统计，目前只有10%左右的农民参加了农民专业合作社。

按照一般的农业经济学教科书的理论，市场经济中分散经营的小农户生产成本高，抵御自然风险能力差，市场竞争中谈判能力弱，推广科技比较困难。小农户分散经营体制的这些弊端，已经在多年的农业生产经营实践中暴露无遗。除此之外，新时期推进农业现代化进程中出现的一些新问题，也与小农户分散经营体制紧密相关。

问题之一，农产品质量安全状况令人堪忧，主要原因是农民分散经营，无法有效监管。

近年来，有毒有害农产品损害消费者健康事件在新闻媒体频频曝光。大家记忆犹新的有苏丹红鸭蛋事件、三聚氰胺牛奶事件、瘦肉精事件等等。除了这些带有突发性质的农产品质量安全事故外，更为普遍的问题在于，广大消费者日常消费的农产品达不到无公害农产品，尤其是有机农产品的质量标准。

对于这些事件的发生，人们往往从农民素质低、监管措施不到位置、监管力度不够等方面分析原因。这样的分析不能说没有道理，但并没有抓住问题的实质。从农民素质方面看，农民往往把质量好的农产品留给自家或者熟人消费，而把残留农药、化肥较多的农产品卖到市场上去，这说明他们是有食品安全意识和常识的。从监管的角度看，有关职能部门如何监管千家万户的产品质量，是前所未有的监管难题；如果从生产源头上监管，要求监管人员必须到达生产现场，但不可能有如此之多的行政监管人员满足如此之大的工作量，行政监管成本之高无法想象；如果从流通环节上监管，进入市场的农产品来自于千家万户，无法区分责任。

显然，我国要保障农产品质量符合食品安全标准，农民组织起来是不二法门。我国农产品出口第一大县山东省安丘市（县级市）能够打破日本、韩国等发达国家的农产品进口技术壁垒，靠的就是把农民组织起来发展标准化农业。在高度组织化的农业标准化生产体系中，一旦个别农户生产的农产品出现质量问题便会拖累整体，所以，内部自然形成自我监管机制，所有成员都有维护农产品质量的积极性和主动性。

问题之二，支农资金使用效率比较低，其体制性根源是农民组织化程度低。

在科学发展观指导下，近年来我国财政支农资金越来越多，但支农资金使用效率比较低已经成为普遍性问题。很多县一级领导干部向笔者反映，由中央拨下来的支农资金能够有一半用于项目就已经很好了。这个问题早就发现了，但一直没有得到很好的解决。

很多同志埋怨，是条块分割体制降低了支农资金的使用效率。笔者认为，条块分割体制并不是影响支农资金使用效率的根本原因。条块分割说的是政府系统纵向之间和横向之间的权限划分问题，即支农资金在政府系统内部如何使用。我国支农资金使用效率低的体制性原因，恰恰在于上级政府拨付的支农资金由下级政府使用。这样，由于支农资金的财政拨款不需要偿还，就使基层政府完全丧失了高效率使用支农资金的压力和积极性。

既然是支农资金，就应该由从事农业生产的农民使用，这是发达国家共同的经验。由农民使用支农资金能够确保资金使用效率发挥到最佳，是因为农民是农业生产经营主体，支农资金使用效率如何，同他们的收益密切相关。但是，又不能把具有普惠性的支农资金发放到个别农民手中，否则很容易发生腐败现象。发达国家解决这一矛盾的制度性安排，就是把农民组织起来。我国目前的问题恰恰在于，除了政府农口部门之外，缺乏能够承担起使用政府支农资金的农民合作经济组织。很多基层政府出于支农资金直接下拨到农业生产经营第一线的良好愿望，便把支农资金给予了农业产业化龙头企业，看似支持了农业发展，其实广大处于中低收入水平上的农民并没有从支农资金中得到多少实惠。

问题之三，农民难以发挥建设社会主义新农村的主体作用，制度性缺陷使农民仍然处于分散经营状态，没有形成强有力的组织体系。

有人说，农民要成为建设的新主体，必须具备较高的素质。似乎农民的文化水平和科技水平提高了，就会自然而然地成为建设新农村的主体。这一看法不能说是错误的，却是片面的。我国普通农民同发达国家农民相比，比如同日本、韩国的农民相比，市场竞争力并不差，因为我国农产品已经大举占领日本、韩国的农产品市场。但我们又不能不承认，从总体上看，我国的农业现代化水平要比他们差一大截。这种差距的根本原因，不在于个体素质，而在于组织化程度。事实上，我国在国际上有竞争力的农产品，也都是由组织到各种形式的农业生产经营体系中的农民所生产的。各国合作社的实践证明，即便个别农民的综合素质比较差，也完全可以通过参加农民合作经济组织弥补个人在经营决策、生产技术等方面的不足。这就是说，分散经营的农民只有组织起来，才能成为建设社会主义新农村的主体。

二、选择农业合作经济组织的类型：综合型的还是专业型的

迄今为止，世界上成功的农民合作社可以分为两种类型，一是专业型合作社，二是综合型合作社。所谓专业型合作社，顾名思义，指为社员提供专业化服务，即围绕某种农产品的生产经营，为入社农户提供供产销一条龙服务，农民入社不受地域限制，只要是从事同一农产品生产的农户都可以加入。所谓综合型合作社，为入社农户提供的服务是综合性的，也就是全方位的，即农户的生产生活需求都可以从合作社的服务中得到满足。所以，合作社设有农业技术服务、金融服务、供销服务、保险服务、生活服务等职能部门，农户入社不受专业化生产限制，但受到地区限制。也就是说，综合型合作社是按照地域组成的，而且按照地域组织起来的综合型合作社，又组成了全国统一的农民合作社系统。大体上，人少地多、农场土地经营规模很大国家的农民合作社是专业型的，以欧美国家为代表；而人多地少、农户土地经营规模狭小的国家的农民合作社是综合型的，以日本、韩国和我国台湾省为代表。其余国家和地区的农民合作社都可以归为这两种类型。

2007年7月1日，我国颁布了农民专业合作社法。显然，目前我国依法成立的农民合作社大都是专业型的，即单一从事某种或某一类农产品的专业化生产。实践已经清楚地表明，这种专业型合作社的发展步履维艰，至今大多数农户尤其是种粮农户得不到合作社的服务，或者说他们没有参加合作社的愿望。农民专业合作社不适合我国人多地少、农户土地经营规模狭小的基本国情。首先，几十户或上百户农民组成一个合作社从事某种农产品的专业化生产，即使入社农户的承包地全部投入（一般不可能），也只有几百亩土地，相对于庞大的市场需求而言，是个微不足道的小量，很容易在市场波动中被淹没。如果把农户入社范围扩大到几千户甚至上万户，农民之间相互不了解，难以进行有效的民主管理，组织管理工作难度是农民无法承受的。其次，小规模专业合作社服务功能有限，不但无法满足入社农户的金融、技术、供销、保险等全方位服务需求，甚至连专业化服务也很难在当地达到最佳水准，造成专业生产链条的残缺。

笔者认为，综合型农民合作社才是适合我国的农民合作社类型。

与专业型合作社相比，综合型合作社的优势在于能够为小农户的多样化服务需求提供全方位服务，而且各部门的服务能够有机地结合在一起，相互支撑，把分散经营体制下的利益主体之间的交易行为变成内部合作业务流程，从而消除了信息不对称，达到降低交易成本的目的。比如，合作社进行了生产经营项目决策之后，所有参与项目农户的生产资料购买需求、资金需求、技术服务需求、产品销售需求都一目了然，各个职能部门就可以按部就班地向农户提供服务。另外，综合型合作社还由于在全国范围内自成体系，可以根据产品的供求关系变化，主动性地进行生产结构调整，有效预防农产品产量和价格的大幅度波动。

三、综合型农民合作经济组织如何形成

从现阶段我国农业农村实际出发，要形成能够为农户提供全方位服务的综合型合作经济组织，需要抓住以下几个要点。

要点之一，整合农村信用社系统、供销合作社系统和政府农业技术服务系统，形成从上到下完整的中国农民合作社体系。

我国的农村信用社、供销合作社都成立于新中国诞生初期，全都是在党和政府引导下由农民出资入股成立起来的。就乡镇一级基层社的所有权（初始货币资本和土地房产）而言，这两个系统都是属于农民集体的。农村改革前，它们在计划经济体制下发挥了各自的作用。改革开放后，这两大系统按照市场化取向进行了改革，但总体上看，改革并不成功。一是改革完全漠视了农民个人及农民集体的初始所有权，基本上是按照国有企业的改革模式进行的。二是改革的目标都声称为农服务，但实际上都表现出了越来越脱离农业农村农民的倾向。

在今后深化农村改革的过程中，应发挥农村信用社和供销合作社系统的体系比较健全的优势，会同农业技术服务部门，由上到下组成农民合作社系统。

要点之二，依靠政府的支农资金促进农村信用社系统、供销合作社系统和政府农业技术服务系统的整合。

不言而喻，农村信用社系统、供销合作社系统和政府农业技术服务系统相互配合的支农效果，会大大好于各自单打独斗。但是，同样不言而喻的是，在目前的体制机制格局下，几大系统自动整合是不可能的，单纯靠行政命令进行整合也难以奏效。日本农民合作经济组织发展的历史表明，他们具备为农民提供综合服务的功能，也是在政府支农政策扶持下搞起来的，并非是农民自发探索的结果。

在统筹城乡发展战略指导下，我国财政支农惠农政策力度不断加大，改变前述上级政府的支农资金由下级政府使用的老办法，转为支农资金投向促进几大系统的整合，将会起到立竿见影的效果。换言之，哪个系统能够为辖区范围内的农户提供周到服务，就扶持哪个系统的发展；哪个系统愿意同其他系统配合起来为农户提供综合服务，就大力扶持哪个系统的发展。在这一基础上，对应各个层次的政府，以政府辖区为界，组织农民参加地域性农民合作社。

要点之三，以提高政府支农资金效果为抓手，以发展现代农业和农民增收为目标，发动广大农民参与合作社的民主管理。

根据日本、韩国和台湾省的经验，政府的支农资金是由农民合作经济组织使用的，但是，法定的受益对象是项目涉及的所有农户，并不是合作经济组织。或者说，由农民合作经济组织统一使用政府的支农资金，也是为农户提供服务的一种手段或途径。这样，作为政府向合作经济组织拨付支农资金的必要条件，就要求达到发展现代农业和农民增收的双重目标，而且这个双重目标是否实现，要经过农民的民主程序作出判断。所以，农民有权监督支农资金的使用，这也是合作社实行民主管理的过程。

要点之四，修改农民合作社的相关法律法规，为综合型合作社的发展创造宽松的法律环境。

市场经济是法治经济。农民合作经济组织是涉农市场的经营主体。不论哪种类型的农民合作社，都必须有法可依。

作者：中共中央党校经济学部教授、博士生导师

（责编/彭澜）