城建档案信息化现状与发展方向

2012-09-07住房和城乡建设部科技促进中心副主任姜中桥

中国建设信息化 2012年21期

◎ 住房和城乡建设部科技促进中心副主任姜中桥

一、全国城建档案信息化现状

档案信息化是通过计算机软件的开发或商品软件的选用、硬件设备的配备、网络体系的建设（包括局域网的建设、政府网的连接、国际互连网的利用）、管理方式的转变，以及工作流程的规范，应用现代信息技术，对档案信息资源进行全面收集、科学管理、系统开发，为社会提供方便、快捷、全面、系统的信息利用服务。从这个定义里我们可以看出城建档案的信息化涵盖了城建档案的方方面面，既包括我们收集城建档案，也包括收来怎么管，更包括怎么利用，涵盖了收、管、用。

档案信息化大致包括哪几方面内容呢？主要包括：档案信息资源建设，信息基础设施建设、档案服务体系建设和档案信息安全。档案信息资源建设是核心，信息基础设施建设是基础，目标和目的就是档案的服务利用。

我国信息化的现状如下：

（一）基础设施建设情况：

2007年全国做了一次城建档案行业的统计，全国共有城建档案馆和城建档案室将近1700个，其中地级以上城建档案馆250个，2000年以后城建档案机关总体稳定。有人说：全国有60%左右的地级市城建档案馆、30%左右县级城建档案馆建立了独立的门户网站，我前两年也在搜索城建档案馆，从实际搜到的情况来看，只搜到了100多个城建档案馆建立了网站或者网页，连1/10都不到。

从软硬件配置情况来看，目前，全国绝大多数地级以上城市城建档案馆建立了城建档案管理信息系统，对馆藏城建档案进行计算机管理。2007年，对档案目录实行管理的有532个，实现档案全文数字化管理的187个，建立地下管线系统的75个，手工管理的机构1098个，占全部的68%。

（二）信息资源建设情况：

从信息化的角度来看，档案信息资源建设等于数字信息资源建设，如果从数字信息资源来源途径来讲，主要是三方面来源：一是纸质档案数字化；二是电子文件接收；三是档案著录。从数字信息资源存在形式来说，主要是两种：一种是档案目录数据库；二是档案专题数据库。

1、纸质档案数字化情况。目前全国有相当一批城建档案馆都开展了纸质档案数字化工作，开展纸质档案数字化工作主要有两种模式：一种是全国馆藏数字化，代表城市有武汉市，把几十万卷城建档案都数字化了，从实际效果来看，数字化之后有很大效果和利用价值；第二种模式是馆藏重要档案、利用率高的档案先行数字化，比如规划管理档案这块的数字化率比较高一些。

2、电子文件归档情况。这块的进展不是非常普遍，数量也不是很多，但是有一批典型城市的代表开展了电子文件归档工作，典型的城市有珠海、天津、大连、芜湖、廊坊等。从归档领域来讲，电子文件归档近两年刚刚起步，大部分档案馆电子文档接收仅仅限于工程领域，还没有发展到建设系统业务管理。从归档方式来看，有离线归档和在线归档，大部分是离线归档，从目前来看，只有芜湖是在线归档。

工程电子文件归档主要是四种模式：第一种，不采用任何软件，直接让工程建设单位扫描电子文件，典型代表是景德镇、无锡。优点是非常简便，缺点是没有背景信息，不能前端控制，不能保证真实完整、有效，与档案管理软件的对接困难，有一定的扫描成本，扫描件占用空间大。第二种，“归档软件+扫描”模式。档案馆给建设单位一种馆函，函里带着归档软件，把内容扫描进软件，软件跟档案馆对接，典型代表是天津、广州。这种模式的优点是文件来了之后可以直接进城建档案管理库，对接很方便；缺点是成本高，占用空间大。第三种，在“归档软件+扫描”基础之上，加了格式转换，把所有文件转换成统一的格式，比如PDF格式。优点是格式统一，便于保存和利用，节省扫描费用，节省存储空间。缺点是仍不能取代一些文件的扫描。第四种，资料和文档一体化。建设工程资料和档案管理应用一体化管理软件，这种软件带格式转换和扫描，代表城市是珠海、大连、芜湖市。

3、城建档案信息资源库建设情况。大部分城建档案馆都有自己馆藏目录数据库。专题数据库包括：房屋、市政、地下信息、工程规划、用地规划、声像档案数据库。数据库建设情况，仅仅限于工程档案数据库，而且工程档案数据库仅仅限于房屋建筑的数据库，其他数据库建的比较少，声像数据库也有些馆在建，信息资源建设情况并不乐观。全国有些典型城市做的非常不错，如珠海和大连搞了全市建筑信息数据库，浙江绍兴作了反恐应急重点建筑信息数据库。

（三）标准与政策情况：

从政策来讲，国家层面有两个大的文件，住房和城乡建设部2004年制定了《全国城建档案信息化建设规划的实施纲要》。标准化建设情况，直接标准是四个：第一，著录规范；第二，2007年下发的《建设电子文件与电子档案管理规范》；第三，《城建档案业务管理规范》，专门有一章制定了信息化与安全；第四，即将发布的《建设电子档案元数据标准》。总体来说，标准政策滞后。

（四）利用和共享情况：

信息资源开发利用情况不乐观，管理软件之间互相并不连通，全国没有统一规划的目录中心、数据中心，同时每个城建档案馆跟当地政府网链接很少。

（五）理论研究情况：

信息化理论研究非常薄弱，现在全国既没有信息化研究组织，各地在这方面的人才非常缺乏，影响信息化的发展。

二、存在的问题

目前，城建档案信息化主要存在五大方面问题：第一，法律缺失与战略定位不准；第二，观念陈旧；第三经费保障不足；第四，效果不显著；第五，动力不足。

（一）法律缺失与战略定位。

2004年政府部门下发了《电子签名法》，比较明确的限定在电子商务领域，对电子政务和其它领域没有法律依据。同时，电子文件接收和数字化方面，电子文件没有法律凭证作用。档案重要的属性就是原始凭证的属性，没有法律地位，对整个档案界都是重要打击，电子档案这条路往哪走，现在大家都想不明白。从信息化在整个行业中的定位来说，信息化建设要达到什么目标？要实现什么目的？包括信息化在城建档案事业中处于什么位置？发挥哪些作用？这些方面还没有非常长远的、深入的考虑。

“两则”（《企业会计准则》和《企业财务通则》）和行业财务会计制度颁发以后，谷祺教授应《辽宁财会》之约，在该刊连续推出近二十篇“新财会制度笔谈”，对财会制度改革的有关内容进行了阐述。财税体制改革和外汇管理体系改革之后，谷祺教授又就有关改革措施对企业财务、会计所产生的影响，进行了深入分析和详尽论述。这些论文对于深入阐述当时财会制度和改革中的企业财务、会计问题，增进理论和实务界对财务改革的了解，都起到了积极的作用。

（二）观念陈旧问题。

主要表现在：重要性认识不足。大家目前能够认识到的仅停留在信息化方便城建档案馆工作，提高工作效率，提高检索效率方面，并没有认识到信息化是档案界适应社会环境的必然之路，信息化决定了城建档案馆的生存。从档案形成方面来讲，电子公文不是很多，基本上是纸质的居多，但是从用处来讲，即使我们收来了电子公文，其实从利用效果来讲，也是大打折扣的，因为现在所有公文，只要不是保密的，都已经上网了，过去查一个东西肯定要到档案馆来查，现在真是没有必要，到网上一搜全有。从业务管理领域来讲，目前大部分都是电子文件的形式，我们对这方面没有接收，如果我们不顺应形势，不开展电子文件的接收工作，档案馆、档案室将来真的没有出路。从另一个方式来看，现在我们利用档案，都是要一定的专题性东西，不会是查一堆档案，比如我们查一管辖线的档案，没有人再像过去那样到一堆档案盒里一张一张的对，现在都靠电脑，如果利用方式不跟着这个形势走，我们拿一堆档案往那一放，跟一堆废纸一样。此外，还存在档案库房的压力。

第二，档案是保密信息，不能上网、不能信息化，这是非常错误的。因为国家新修订的《保密法》规定最长的保密期限绝密30年、机密20年、秘密10年，而且到时自行解密，不能因为一小部分档案不能上网就影响整个信息化进程。另外有人说档案非常敏感，不能上网，这个观念也很陈旧，现在大家都利用网上银行，全国有身分证号码查询中心，包括我们现在在建的个人住房信息中心。

第三，没有证据作用，不接收电子档案。档案的重要价值在于它的原始凭证性，信息化意味着难以达到目前意义上的原始凭证作用。由于这一认识问题，导致许多城建档案馆不接收电子文件，尤其是在地下管线档案问题。

（三）经费保障不足。

信息化是要花钱的，没有钱是万万办不到信息化的，没有资金怎么办？市场化经营可能是一条出路。纵观全国房地产市场，房地产改革之前，所有房地产都是分配，为什么现在房地产这么火，为什么房价这么高？就是因为房地产改革走的是市场化之路。信息化经费也可以走市场化之路，包括管理软件、电子文件归档完全都可以由商业公司先行支付。城建档案馆必须让出市场，把这些市场放给企业，同时，让企业先行投入。

（四）效果不显著。

第一，信息化没有减轻工程档案形成单位的负担。“甩掉图板”、使用软件，但是移交档案仍然必须以纸质形式提交，而且要求两套制，不仅没有减轻负担，反而增加了负担。第二，信息化对城建档案馆起到的作用不够显著。内部作用：提高了检索效率和构成线索。外部作用：对发挥城建档案作用起了多大作用？为建设系统解决了什么问题？为社会公众提供了什么便利？多大程度上提升了城建档案馆的地位？这方面效果不大显著。