农村新民居建设中的法律问题与对策研究

朱文鹏 李玉娥

【摘要】文章从保定市新民居建设的实践经验出发，分析在新民居建设过程中出现的法律问题，这其中包括农民土地承包经营权问题，耕地保护问题，农民宅基地使用权保护以及农民集体建设用地使用权问题。进而提出在新民居建设中如何对农民的权利进行保护，并提出具体的保护方案和立法建议。

【关键词】新民居 土地承包经营权 建设用地使用权

新民居建设模式

新民居建设模式的实证研究。阜平县把做好新民居建设与发展旅游产业、水产特色养殖，开展移民搬迁，实施旧（城）村、空心村改造工程相结合。对于紧邻县城的阜平镇新民居示范点，充分利用交通便利的优势，集中安置6个乡镇9个边远山村的农民。该县完成了全县13个乡镇209个行政村的城乡一体化建设规划编制工作；出台了《阜平县关于推进新民居建设的实施意见》，持续加强新民居建设的全程督导、协调、调度。①

雄县采取灵活方式解决土地、资金、生产问题。第一，盘活闲散土地，统一规划，集中兴建。将分散的住宅改为多层住宅，采取先建后迁。如陈台村盘活农村宅基地资产，以兴建“村民小区”为载体，探索农村新民居建设出路；第二集体补贴，分期建设，改善空心村。对于典型的空心村，采取集体补贴，旧宅就地规划，成方连片，分期建设的方式。村集体根据每户旧宅面积补偿农民，促进农户进行新民居改建；第三依托优势，拆旧建新，整体改造。

满城县根据“半山区，近郊县”的实际，谋劃实施了城中村改造开发型、旅游经济带动型、依托产业推动型三种建设模式。该县有重点、分步骤地推进城中村改造和沿城周边村改造步伐，同时大力发展第二产业，充分吸纳就业，做好村民变居民的各项工作，顺利推动了北关、北厂两个省级新民居示范村建设。对于神星镇等山区、半山区乡镇则依托丰富的生态资源和特色农业种植优势，大力发展旅游产业，不断加强基础设施建设，增加农民收入，逐步实现新民居建设与发展旅游经济有机结合。在此基础上，该县依托地处近市郊和交通优势，对沿国省干道、乡镇企业聚集的村庄，选择依托产业带动进行新民居建设。

新民居建设模式综述。纵观近年来保定市新民居建设，“坚持统筹城乡一体化发展，实施以工哺农、以城带乡，促进城乡公共服务均等化”，在“突出特色，因地制宜，坚持小村并大村、联村建社区、社区园区靠近县城，着重在产业集聚、资源整合、投融资机制、土地开发等方面”进行了有益的探索，体现出了自身的特点。建设模式以土地使用方式为标准形成了以下几种途径。

统筹城乡发展，实现城中村改造。在新民居建设过程中，通过统筹规划城市近郊的各种资源，使城中村的改造与城市建设有机融合成为一种重要的建设模式。

统筹规划农村宅基地，实现空心村改造。随着农村经济的发展，农民选择自然条件较好的地方建新村或新宅，致使原来的旧村成了“空心村”。通过对“空心村”的改造，不仅可以解决土地闲置的问题，而且可以明确土地权属，解决土地纠纷。

统筹规划农村建设用地，实现农村产业升级改造。在农村集体经济发展过程中，形成部分集体建设用地限制或产业淘汰的状况，这部分土地由于资金或权属等问题处于未有效利用的状态。在新民居建设过程中，对这部分土地集中清理、利用，成为新民居建设用地的来源之一。同时，通过整合建设用地，淘汰落后产业，为新民居建设后的农民生活生产提供更多选择，实现农村经济建设的产业升级。

统筹区域发展规划，实现新民居联建工程。在新民居建设过程中，由于经济发展水平不平衡或经济发展规划制约，新民居建设在行政村实施出现困难，在此情况下，通过新民居联建，实现优势互补，共同发展，创造出规模效益，实现农村生产生活面貌的大变样。

新民居建设中的法律问题

农民土地承包经营权问题。我国《宪法》第八条确立了我国土地家庭承包经营的农村基本经济制度。《物权法》第二十五条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”

新民居建设模式在一定程度上对农民土地承包经营权的享有和行使产生重大影响。首先，在农村城镇化过程中，如何处理农村居民与城镇居民的权利差异问题是一个巨大的难题。其次，农村居民集中居住的生活方式也会对农民土地承包经营权的行使形成影响。如何保证土地承包经营权的行使将是一个现实的问题。

耕地保护问题。耕地是农业用地的重点保护对象。我国《土地管理法》中单独对耕地保护进行了规范。该法第三十一条规定，“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”

在新民居建设过程中，是否允许对耕地予以占用一直是个敏感的问题。对此问题，以2009年6月17日国土资源厅文件为节点，在周转用地政策上有了根本的突破，即经审批即可允许先占一定数量的农用地，按照“先占后补、占补平衡，增减挂钩、城乡置换的原则”，严格限定占用农地的数量和审批程序，在规定的年限内，按照规定的数量复耕。其中可能存在的一些问题需要注意。首先，应注意拟复耕的土地是否具有复耕的可能性。其次，应注意农民宅基地使用权的保护。

农民宅基地使用权保护问题。宅基地使用权在《物权法》中是作为一种独立的用益物权存在的。该法第一百五十二条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”

在新民居建设过程中，与农民的基本权利关联最为密切的就是宅基地使用权。当前倡导集中联片、联村建设，有条件的地方要建设多层住宅，严格控制平房建设等新民居建设模式，农民宅基地使用权是否还存在，旧宅基地是否退还等问题无疑会引起争议。这涉及到新民居的法律性质这一根本问题，也是实践中出现新民居小产权房的根本原因。对此问题应当采取的原则是，以保护农民根本利益为出发点，切实维护农民宅基地使用权，同时加强规范引导，减少违法行为与纠纷。

农民集体建设用地使用权问题。从我国的《土地管理法》立法内容上看，建设用地使用权依据土地所有权性质的不同可分为国有建设用地使用权和集体所有土地的建设用地使用权。从物权法的立法来看，集体所有土地建设用地使用权成为不同于宅基地使用权的一种独立的用益物权。

新民居建设法律问题的对策

对农民土地承包经营权的保护。在我国城镇化进程中，应当以当地的经济社会发展水平为基础，综合考虑人民认知程度、财政承受程度等因素对农民实施以土地换社保、以土地换户口的政策。对于不发达地区而言，更好的措施应当是将两者脱钩，农民自愿保留土地承包经营权，按照法律行使权力、履行义务，逐步过渡。同时应当以地方立法的形式予以确认。

土地承包经营权的行使方式。新民居建设后，农民土地承包经营权的行使方式可能会发生变化。在此情况下，应当建立健全土地流转管理服务体系、依法规范流转行为、完善纠纷调处机制。同时，大力加强适度规模经营主体的培育，引导有资金、懂技术、会经营的乡村各类人才和返乡创业人员农户流转的土地，形成专业大户和家庭农场；加快培育产业规模、产品竞争力强、品牌信誉高的农民专业合作社。鼓励有条件的地方开展土地股份合作经营试点，组建土地股份合作社；允许龙头企业以租赁方式流转农户承包地建立农产品基地；引导支持工商资本、民间资本、外来资本依法利用流轉土地投资建设设施农业。同时要通过法制化的方式给予法律支持。

对农民宅基地使用权的保护。国家对宅基地使用权有严格的管理规范，按照“一户一宅”的原则应当承认宅基地使用权，发给宅基地使用权证而不管其居住形式如何。同时严格按照现行的法律法规对农宅的转让、抵押等进行规制。在此基础上，新民居建设不可能产生商品化的合法性问题。凡是以新民居为名进行的商品房开发均属违法行为，其实质是对农民的变相剥削。当然，对于原有宅基地应当由集体组织统一收回、统一规划使用，对地上建筑物应当进行补偿，以调动农民新民居建设的积极性，对放弃宅基地农村社区居住的，应对宅基地给予安置补偿金。

对农民集体建设用地使用权的保护。对于通过“增减挂钩、城乡置换的原则”新增的建设用地，除置换为城市建设用地而产生土地级差收益对农民进行补助外，应当考虑集体建设用地使用权的独立行使问题。鼓励农民集体通过集体产业发展获得土地增值收益。具体说，农民集体以土地使用权出资形成集体企业的股权，村集体代表农民行使权力，参与企业管理，获得收益后归农民集体所有。

其他权利的保护。农民的社会保险问题也应在新民居统筹考虑之中，对于之前可能并不重要的保险类型如失业保险应当引起重视，为农民建立起完善的社会保险体系。

（作者单位：中央司法警官学院；本文系保定市哲学社会科学规划研究项目成果，课题编号：201102158）

注释

①何新凯：“阜平县突出特色建设新民居”，《保定日保》，2009年11月27日，第1版。