网上行政审批的内容体系建设

秦浩 刘红波

【摘要】我国网上行政审批建设应重点围绕系统建设、环境建设和人才队伍建设三方面展开。系统建设为网上行政审批业务提供载体，环境建设为网上行政审批管理提供保障，人才队伍建设则为网上行政审批服务提供智力支持，网上行政审批建设是三者的有机结合体。

【关键词】网上行政审批 内容体系 行政审批制度改革

我国网上行政审批建设是以服务型政府建设、电子政务发展和行政审批制度改革为背景的。首先，服务型政府建设为网上行政审批建设提供了理念和目标，解决了“要不要建”的问题。进入21世纪后，我国政府掀起了公共服务改革的浪潮，改革追求的目标在于公共服务的“消费者”无须了解服务机构的组织设置和工作流程，通过一次接触便可获得优质服务。其次，电子政务发展为网上行政审批建设提供了条件和可能，解决了“能不能建”的问题。从1999年“政府上网工程”启动至今，电子政务经历了十余年突飞猛进的发展，实现了从重建设到重应用、从资源分散到资源整合、从独立运行到互联互通、从偏重自我服务到注重公共服务的转变。最后，行政审批制度改革为网上行政审批建设提供了市场和空间，解决了“准不准建”的问题。行政审批制度改革的推进以及《行政许可法》的颁布等为信息技术步入政府改革的舞台提供了可能。网上行政审批建设并非简单地将行政审批业务计算机化，也不是单纯地构建一个网上行政审批系统，而是一项涵盖系统建设、环境建设和人才队伍建设等内容要素的系统性工程。

系统建设

网上行政审批系统是实现网上行政审批管理和服务的载体和依托。它是按照网上行政审批的业务流程，依靠网上行政审批外网（政府公众信息网）、网上行政审批内网（政府机关内部办公业务网）和网上行政审批专网（政府系统办公信息资源网）共同搭建起来的在线服务平台。

系统硬件建设。系统硬件包括计算机、计算机网络和其他基础设施等。计算机是网上行政审批的核心设备，审批人员的业务操作、公众和企业的申请查询、各级领导的监督指导等都要依靠计算机完成；计算机网络的主要功能是整合信息资源和实现资源共享。依托网络互联平台，构建各审批职能部门互联互通、协同办公的虚拟审批网络是网上行政审批系统建设的物理基础。计算机网络建设有横向和纵向之分，横向网络建设要求在同一层级的不同政府部门之间搭建起统一的电子政务网络平台，为复杂事项的并联协同审批提供条件。纵向网络建设重在构建“三级联网”，即省、市、县之间的网络互联互通，为需要越级审批的业务在线办事提供平台。常用的网络硬件设备包括服务器、工作站、网络适配器、网络传输介质和网络互联设备等；其他基础设施主要包括机房建筑、UPS电源等设施。目前，我国用于网上行政审批系统硬件建设的资金投入力度不断加大，但是，地域之间存在的“数字鸿沟”也在逐步拉大，因网络不互联和系统不兼容等造成的“信息孤岛”依然存在，另外，建设中还存在着舍弃现有的基础设施而花巨资购置全新设备等浪费现象。对此，各级地方政府在增加系统硬件投入、加快硬件更新换代的同时，还应充分利用现有的基础设施资源，避免浪费现象的发生。

系统软件建设。系统软件建设要求IT企业为政府设计开发多种应用软件，以建立一个多功能、综合性的网上行政审批平台，实现行政审批的有机协作和统一管理，便于领导对审批工作的实时监控和督察，并为用户提供优质、高效的业务服务。系统软件主要由在线服务软件、协同办公软件和系统管理软件三部分组成。在线服务软件的用户是企业、公众和审批工作人员，该软件能够通过政府网站为企业与公众提供网上申报、网上查询和网上咨询等业务；协同办公软件的用户是审批工作人员，该软件能够为他们提供处理审批业务的工作平台，并实现审批业务调度、信息交换和信息共享等功能；系统管理软件的用户是负责审批系统管理和维护的系统管理人员，该软件能够通过对各工作人员权限的管理和对网上行政审批业务流程等系统的控制来保障在线服务软件和协同办公软件正常运行。在系统软件建设过程中，一些地区仍存在着重视硬件建设而轻视软件建设、重复投资建设、硬件设备或软件系统更新换代较慢等现象。这些问题不仅影响到网上行政审批系统的融合效果，也容易使公众对网上行政审批建设的价值产生质疑。因此，我国亟需对网上行政审批系统软件建设进行合理规划。

系统安全建设。安全始终是网上行政审批建设与维护的重点，系统安全建设应贯穿于整个系统建设的始末。“网上行政审批安全问题包括两个层面的问题：一是能否为数据信息和应用系统提供有效的安全保障；二是能否对网上操作过程提供良好的认证。”①因此，应从保证数据传输安全和有效介入控制两个目标出发，建立系统网络与信息安全保障体系。目前，我国网上行政审批系统采用的安全手段主要包括：CA认证、信息加密和数字签名等。尽管这样，网上行政审批系统仍存在很多的安全隐患，如登陆时可能发生的密码泄露；存放在数据库中的公文信息容易被非法修改；办公系统的传统发文的法律效力缺失等。因此，要不断加强关键性安全技术产品的研究和开发，尽快建立统一的身份认证和授权管理系统。

环境建设

环境建设旨在为网上行政审批系统作用的发挥创造良好的行政环境。如果说系统建设是网上行政审批建设的工具基础或市场基础，其使用的产品大多来自于市场，那么环境建设则是网上行政审批建设的价值基础或政府基础，其需求的服务大多来自于政府。

法律制度安排。制度安排既是網上行政审批建设顺利实施的保证，也是网上行政审批管理的行为准则。鉴于网上行政审批建设多与正式的行为准则密切相关，因此其制度安排中的“制度”主要指由国家或国家机关所建立的调整交往活动主体之间以及社会关系的具有正式形式和强制性的规范体系，我们称之为法律制度。法律制度安排要求政府适时提出比较成熟的立法建议，推动相关配套法律法规的制定完善，加快研究和制定网上行政审批相关的行政法规和规章。国内目前有关网上行政审批建设的法律制度大部分都是由部委和省市的行政审批机关制定的规章、文件，几乎没有全国人大制定的法律和国务院制定的行政法规。虽然《行政许可法》（2004年）、《电子签名法》（2005年）和《政府信息化公开条例》（2008年）的颁布在一定程度上为网上行政审批建设提供了法律保障，但还远不能满足网上行政审批建设的现实要求，因此应尽快研究和制定电子签章、个人数据保护、政府电子文书、网络与信息安全、电子政务项目管理等方面的法律法规，为网上行政审批行为提供必要的法律保障。

运行机制创新。“机制”一词最初是由19世纪的生物学家在分析生物现象时所使用，后来此概念被引入到政府管理中，并通过制度性安排，形成相对稳定的管理模式—政府机制。如果说法律制度强调的是宏观的系统外部因素的约束，那么机制则着眼于系统内部组成要素间的协调。与传统的“面对面”式服务不同，网上行政审批的运行机制是借助信息技术将相关业务进行逻辑集中与服务集成，将服务方式由计划性、分散性和窗口服务向动态化、集成化和网络化电子服务转变。通过跨部门的协作服务、网上网下协同并轨运行、多种渠道受理反馈和纵横相连资源共享，实现网上申报、数据交换、网上预审、网上审批和在线查询等业务的一体化运行与统一式管理。因此，网上行政审批运行机制的创新，应依照网上行政审批的各个环节，制定科学规范、体系完善的管理措施，重点加强信息公开机制、信息反馈机制、安全保障机制、行政监督机制和绩效评估机制等方面的建设。

审批职能转变。审批职能是政府职能的重要组成部分，决定着审批部门的规模、组织结构和管理方式。如果审批职能转变不到位，审批机构设置就不会合理，进而影响权力配置和运行方式的科学性。将一个职能错位、机构庞乱、权力失调、行为失范的审批部门搬到网上，不但无法体现网上行政审批的优势，反而会固化原有业务运作方式的弊端。因此，考虑到“行政审批制度改革与政府职能转变是同一个问题”②，审批职能转变应遵循政府职能转变的要求，按照政企分开、政事分开和政社分开的原则，推动政府角色由“全能型”向“调控型”、由“审批型”向“服务型”转换，政府职能由事无巨细的统包统揽向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务转变，进一步厘清政府与市场的界限，削减和调整审批事项、减少审批环节、缩短审批时限、提高审批效率，剔除审批职能的错位、缺位和越位，进而回归政府的“监管者”本位，构建适应市场机制的政府职能框架。

组织结构变革。网上行政审批的业务由原来的手工作业转移到了网上运行，这种行政环境的激变，致使传统行政组织模式疲态毕露。“政府许多庞大复杂的组织之间存在大量不必要的重復、重叠和冗余等现象，消除这些现象的强力是巨大的。”③因为传统行政组织多数是按照职能而非流程划分的，所以各部门往往只关注自身的职责，无人对业务流程负责。一旦部门与整个组织发生利益冲突，部门利益便很可能凌驾于组织利益之上，产生严重的本位主义，致使整个机构的效能渐趋弱化。网上行政审批是在政务协同的环境下实现的，需要政府各部门之间进行交互式办公，这必然要求打破部门间的壁垒，将条块分割、单独行动的垂直组织结构转变成为无缝连接、协同行动的扁平组织结构。当然，要进行组织结构的变革并没有想象中那么简单。这很大程度上并不是取决于技术，而是取决于有效的统筹管理，特别是部门之间审批业务的配合、利益的平衡以及人际关系的协调。因此，应当以政府中较高地位的领导担任网上行政审批建设的主管领导，并以其为核心设置网上行政审批建设的协调督察机构。该机构统一协调各部门的利益矛盾，制定建设工作的各项基本制度，研究决定有关重大事项，领导和督察各部门履行职责等。

业务流程再造。流程再造理论最初是由美国学者汉默和钱培提出的，之后的“政府再造”运动借鉴了这一理论并提出了政府流程再造的概念，意指“对传统政府部门的业务流程进行根本性的、彻底的重新思考和重新设计。”④网上行政审批不是简单地将实体政府的行政审批职能机械地搬到网上，而是通过对原有审批业务流程进行梳理、简化和整合，将政府组织进行虚拟集成。一方面，它弥合了政府部门、政府层级之间的空间距离与业务分隔，实现了政府服务活动的无缝隙连接。另一方面，也弥合了政府与服务对象之间的空间分隔，实现了政府与服务对象之间的直接接触。在此过程中，政府要对所有上网业务进行流程分析，找出每一个审批事项的起点和终点，理清其前置和后置的关系，从而把分散在各部门的相关联的事项联系在一起，建立起政府部门间的协调联动机制。目前，我国已运行的网上行政审批系统多数是由各级政府和部门分头建设的，由于缺乏统一规划和建设标准，各部门系统间无法融合，信息资源难以整合，资源共享和信息互通困难，从而导致网上行政审批业务只能串联运行。因此，应完善各部门间的业务协同和信息共享机制，促进审批系统各部分相互融合，进而建立起顺畅高效的网上并联审批流程。

人才队伍建设

人才在经济社会发展中起着战略性、基础性和决定性作用。人才队伍是推进网上行政审批建设的主导力量，人才队伍建设也是整个电子政务发展战略的有机组成部分。

行政队伍建设。行政队伍建设就是要对审批部门的人力资源进行合理地管理和开发，做好选人、育人、用人和留人工作，建设一支思想意识先进、技能素质过硬的审批队伍以适应网上行政审批工作的需要。这要求政府审批工作人员充分了解网上行政审批的工作特点，并具有熟练应用先进信息技术、设备的技能和综合业务处理的能力，成为既懂信息技术又懂业务的复合型人才。为了提高行政队伍的素质，重点是做好行政管理知识和信息技术知识两个方面的培训教育工作，既要发挥各级各类教育培训机构的作用，切实有效地开展公务员的电子政务知识与技能培训，制定考核标准和制度，又要制定公务员信息技术知识和技能的培训标准和培训计划，编制培训教程，落实培训机构。目前，专业人才的严重匮乏已成为阻碍我国网上行政审批建设顺利推进的瓶颈之一，今后仍需进一步加大网上行政审批队伍的信息化知识培训力度，并尽快建立起首席信息官（CIO）制度，担负起制定政府的信息政策、标准、程序以及对政府信息资源进行管理和控制的职责。

技术队伍建设。技术队伍不仅包括政府内部的专业技术人员，还包括参与网上行政审批建设项目的IT企业内的技术人员。前者负责网上行政审批系统日常的管理和维护工作，后者则承担着网上行政审批系统的建设工作。网上行政审批系统的硬件、软件建设是一项复杂的工作，政府应组织专门的IT企业进行开发，以保障网上行政审批系统在实际使用过程中的安全性、有效性。这种政府将网上行政审批系统的软硬件及系统的日常运行维护等工作部分或全部委托给专业公司或中介机构来承担的管理运营模式也被称为网上行政审批建设外包，由外包IT企业的专业技术人员负责网上行政审批系统建设的具体实施，其能力素质和技术水平的高低直接关系到网上行政审批建设质量的好坏。可以通过对他们进行资质认证、任期考核等方式提高他们的业务素质和工作责任感。

科研队伍建设。科研队伍主要由一批具有硕士、博士等高学历专业人才所组成，他们来自高等院校和科研院所等非商业性学术机构，主要在网上行政审批建设的理论研究、政策制定和发展战略的层面上从事研究工作。加强科研队伍建设，应充分发挥他们在指导技术创新以及应用系统的研究、开发和应用中的作用，在网上行政审批建设实施过程中担任咨询顾问，并可以在政府业务流程优化时作为建议者和合作参与者，为建设顺利实施贡献力量。

（作者单位分别为中共辽宁省委党校，华南理工大学）

注释

①吴顺中：“关于党政机关内外网的思考”，《信息化建设》，2002年第10期。

②张康之：“行政审批制度改革：政府从管制走向服务”，《理论与改革》，2003年第6期。

③［美］简·芳汀：《构建虚拟政府》，邵国松译，北京：中国人民大学出版社，2004年，第6页。

④金太军：《电子政务与政府管理》，北京大学出版社，2005年，第70页。