我国城市轨道交通融资模式分析与思考

边 璐，郭飞帆

（1.西安市地下铁道有限责任公司 合同预决算处，陕西 西安 710018；2.西安市城乡建设委员会城建档案馆，陕西 西安 710001）

我国城市轨道交通融资模式分析与思考

边 璐1，郭飞帆2

（1.西安市地下铁道有限责任公司 合同预决算处，陕西 西安 710018；2.西安市城乡建设委员会城建档案馆，陕西 西安 710001）

根据国内外城市轨道交通线网建设成熟地区的发展历程，将城市轨道交通线网建设划分为起步建设期、快速发展期和线网成熟期3个阶段。为筹集城市轨道交通建设资金，应根据城市轨道交通每一阶段的建设特征、运营管理及开发经营状况，采取不同的低成本、高效率融资模式。通过分析融资模式在国内的应用实践，提出西安地铁建设的融资建议。

城市轨道交通；融资；发展阶段；西安地铁

通过对国内外城市轨道交通线网建设发展历程的研究，城市轨道交通建设分为起步建设期、快速发展期、线网成熟期 3 个阶段。城市轨道交通起步建设期是指没有建设经验，刚开始修建前两条轨道交通线路的阶段，线路设置主要考虑分担客流量、缓解交通压力的需求。快速发展期是指积累了一定的建设经验后大规模建设的阶段，线网规划不再单纯考虑客流因素，而是更加注重适应城市规划，引导城市区域经济发展。线网成熟期是指线网设置已基本满足客流需求，线网规划开始考虑带动城市周边地区的发展，与机场、高速铁路线路的接驳，以及同城市周边新开辟的标志性城市象征的对接，如上海世博会专线。针对城市轨道交通不同阶段的建设特征和运营情况，建设方可采取不同的融资方式，做到低成本、高效率获取建设资金。

1 城市轨道交通起步建设期融资模式

城市轨道交通起步建设期融资模式相对单一，以政府主导投资为主，政府负责筹集项目资本金，其他不足资金通过负债的形式向政策性银行和商业银行获得贷款。在我国 20 世纪 60年代中后期，北京地铁 1 号线、2 号线的建设资金全部来自中央政府，而其他城市轨道交通项目资本金的筹集主要由地方政府承担。在国外一些城市，资金的筹集由中央政府和地方政府共同承担，不足部分由建设方自筹。例如，巴黎地铁的建设资金，40%来自中央政府，40%来自大区政府，20%由巴黎地铁公司自筹；德国地铁建设资金 60%来自联邦政府，其余由州、市政府承担[1]。

政府主导投资的优势体现在：政府作为项目的负责人，在建设过程中的决策、执行、协调效率高，对项目的控制力强，能够较好地协调项目建设的工期、质量、造价方面的关系。但是，该模式投资主体单一、融资渠道窄、资金短缺严重，资金管理缺乏有效监督、使用效率不高，随着城市轨道交通建设的快速发展，已不能满足大规模建设对资金的需求。

2 城市轨道交通快速发展期融资模式

城市轨道交通建设进入快速发展期后，融资模式趋向多样化。但是，由于轨道交通网络尚未形成，客流规模有限，运营和开发收入不足以支持大规模的投资回报，而土建工程投资额过大，因此本阶段融资集中在设备和物资采购方面，适合的融资模式主要有公私合营模式、融资租赁模式、外国政府贷款模式。

2.1 公私合营模式

公私合营(Public-Private Partnership，PPP)是指公共部门和私人部门为了提供某种公共产品而形成的合作。城市轨道交通具有的自然垄断性、收益不完全排他性、消费不完全竞争性，为 PPP 模式的应用提供了理论基础。轨道交通项目由政府部门负责公益部分的投资，私人部门负责盈利部分的投资，轨道交通项目建成后，私人部门在一定年限内取得部分或全部的经营使用权，期满后将项目交还给政府部门。

北京地铁 4 号线是国内城市轨道交通领域第一个采用 PPP 模式的项目，按建设责任主体将项目划分为 A、B 两部分，A 部分为征地拆迁、土建、铺轨等，约占总投资的70%，由北京 4 号线投资公司负责；B 部分为车辆、信号、供电设备等，约占总投资的30%，由公开招商引入的香港地铁有限公司、北京首都创业有限公司和北京基础设施投资有限公司(以下简称京投公司)投资成立的经营公司负责[2]。项目建成后，经营公司取得 A 部分资产 30年的经营使用权，负责运营服务、除洞体外的资产更新、站内商业经营，通过票款和商业收入收回投资。经营期满后，经营公司将 B 部分无偿交给政府指定部门、A 部分归还北京地铁 4 号线公司。

公私合营模式减轻了财政负担、拓宽了资金渠道。由于专业经营公司负责运营、开发等业务，因此可以提高运营管理效率、优化服务质量、降低政府管理成本、分担运营风险。但是，当前我国尚无专门的公私合营的法律规定，项目合作时，需要对经营期内所有权、使用权、经营权等加以明确，对投资与收益、客流量与票价收入等方面进行充分论证，明确各方的权力和责任，细化各类风险承担主体。

2.2 融资租赁模式

我国《合同法》对融资租赁的定义是，出租人根据承租人对出卖人、租赁物的选择，向出卖人购买租赁物，提供给承租人使用，在承租期内承租人支付租金，租赁期满按合同约定的方式处置租赁物的租赁形式。租赁物包括交通、运输、生产领域的大型机械设备。城市轨道交通项目中的设备和盾构管片等物资每个系统独立、资金需求大，适合采用该模式。对于已经采购的设备可用售后回租的方式进行融资，即将已购买的资产出售后再向买方租回使用。

2004年，天津地铁与广州中车铁路机车公司合作，对天津地铁 1 号线 100 辆客车进行融资租赁；2009年 1月，天津地铁与交银金融租赁有限公司合作，进行 6 亿元的盾构管片融资租赁项目[3]。2008年 11月，武汉地铁采用售后回租的方式，将现有的武汉地铁 1 号线轻轨部分设备和车辆资产出让给工银金融租赁有限公司，融资 20 亿元，租期15年，由武汉地铁按季度等额支付租金，付清全部租金并支付残值后，重新取得该资产的所有权。

融资租赁可以减小项目建设期的资金压力，审批环节简便、资金到位快捷，有效规避自购资产时的政策限制和障碍，盘活已有资产，增加企业流动资金，是风险较小的融资方式；租赁公司还可用自有资金促进投资，以租促投。融资租赁的各方在项目合作时必须厘清担保、所有权归属、租赁物的保险等问题，以保证项目的顺利进行。

2.3 外国政府贷款

外国政府贷款是指一国政府向另一国政府提供的，具有政府间开发援助和一定赠与性质的优惠贷款，主要用于城市基础设施、环保等非盈利项目。早在 1990年，上海地铁 1 号线已利用德国和法国混合贷款约 6.4 亿美元，并借此引进了一批技术和设备。1999年，上海地铁 3 号线工程借用法国政府贷款 12.03 亿法郎，用于进口地铁车辆、关键零部件和信号系统，并利用西班牙政府贷款 1 000 万美元，用于引进自动检票系统。2008年 12月，重庆轨道交通 1 号线利用德国复兴信贷银行的德国促进贷款 2 亿欧元，用于除车辆以外的关键零部件、信号、通信、监控、车站、车场及车辆段、控制中心等设备采购。

外国政府贷款是我国城市轨道交通行业引进外资的主要方式，具有利率低、还贷周期长的优点。但是，该模式也存在申报和审批程序复杂、管理部门多、汇率风险大、限制性采购(除日本、科威特外，其他国家要求贷款总额的50%～85%需用于购买贷款国的设备和技术)、贷款适用范围小、需专款专用等方面的不足。

3 城市轨道交通线网成熟期融资模式

城市轨道交通建设历经快速发展期后，客流量达到一定规模，运营收入稳定、商业开发环境优良。此时，投资者有动力参与到整个项目的建设过程，通过建成后运营和开发收益回本获利；对建设者而言，这一阶段有可能获得更大规模的资金。当前，我国已进入线网成熟期的城市有北京、上海、广州、深圳。本阶段的融资模式主要有市政公用事业特许经营和发行债券。

3.1 市政公用事业特许经营融资

特许经营项目融资是适用于基础设施、公用事业和自然资源开发等大中型项目的越来越流行的重要筹资手段[4]。BOT 和 BT 是当前应用于城市轨道交通领域特许经营融资的主要方式。

BOT(Build-Operate-Transfer)即建设—经营—转让，是指项目所在国的政府或所属机构将一个基础设施项目的特许权授予承包商，承包商在特许期内负责项目设计、融资、建设和运营，并在有限的时间内收回成本、偿还债务、承担风险、赚取利润，特许期结束后根据协议将项目所有权无偿地移交给政府机构[5]。

当前，深圳地铁 4 号线二期工程是国内首条真正利用 BOT 融资修建的城市轨道交通项目，该项目总投资 58 亿元，特许经营期为 30年。深圳市政府通过特许权协议约定，在建设和特许经营期内，将地铁 4 号线交予香港地铁公司成立的项目公司负责工程的投融资、土地征用、建设、运营和维护管理，项目公司享有 4 号线全线特许经营权。深圳曾拟将地铁 4 号线沿线 290 万 m2的物业开发权交予香港地铁公司，由于我国的土地招拍挂出让制度使得这一计划未能施行。然而，香港地铁公司借鉴深圳地铁的“地铁+上盖物业+保障房”模式[6]，于 2011年以招拍挂方式竞得深圳地铁 4 号线 20.62 万 m2上盖物业土地开发权(不含保障房)，香港地铁公司的“地铁+物业”模式逐步迈入内地市场。

BOT 模式能够充分利用社会资本，发挥市场作用，促进我国投资模式多样化。承包商为减小风险、扩大受益，会不断寻求控制造价、缩短工期的办法，从而提高管理和经营效率。但是，由于 BOT模式结构复杂、涉及面广、谈判艰难、没有固定模式可循，项目终止补偿问题敏感，该模式受客流和票价的制约，受运营收益和开发经营的影响，因此BOT 模式只适合在线网成熟、投资环境较好、投资回报率高的地区应用。

BT(Build-Transfer)模式即“建设—移交”，由 BOT 模式演变而来，是指 BT 主办方通过招标等方式确定投资人(BT承办方)，由投资人将社会资金或国外资金投入公共产品建设领域，项目完工后，由 BT 主办方按约定总价一次性或分期支付回购价款的投融资建设方式[7]。BT 模式在我国城市轨道交通领域的应用情况如表1 所示。

以深圳地铁 5 号线为例对 BT 模式的应用进行说明。深圳地铁 5 号线总投资 206 亿元，深圳市地铁集团有限公司是项目建设和运营的法人，中国中铁股份有限公司是项目的承办方，承担土建、装修和设备安装工程的投融资和建设任务，其他部分的筹资由深圳市地铁集团有限公司负责。双方约定，主办方从 BT 合同签订当年开始，按单项工程分阶段、逐次向承办方支付合同价款。考虑到设计的施工性，BT 承办人与勘察设计总包单位签订施工图设计合同，参与项目施工图设计工作。在深圳地铁5 号线 BT 模式中，主办方负责前期工程、勘察设计和一定的施工管理，控制权较大，承办方受主办方、监理方的管理，控制权较小。

总结深圳地铁 5 号线经验发现，BT 模式在拓宽资金渠道、缓解财政压力的同时也存在以下不足：由于当前国内有资质、有能力的承办方数量有限，选择范围小，合同谈判难度大；BT 项目虽然解决了项目启动时资金不足的问题，但回购期较短，通常为 2～10年，每年还款压力较重；BT 项目的回购担保方责任重大，一般是以财政资金、土地抵押、国有投资公司的资产或政府的信用担保作担保，政府的态度决定了项目实施；BT 承办方的投融资费用大于业主直接融资的费用，项目管理主体较多、法律关系复杂，管理比较混乱。因此，发掘更多有能力的BT 承办方、选择合适的回购方式和年限、找到可靠的回购担保方、理清 BT 建设模式下各方的职责还需要在实践中不断探索、完善。

3.2 债券融资

我国城市轨道交通投资方为筹集资金发行的债券是企业债券，很大程度上体现了政府信用。2003年 3月，上海地铁融资方发行 40 亿元的“03 沪轨道债券”，期限 15年。2004年 12月，京投公司公开发售 20 亿元的“04 京地铁”债券，期限 10年，用于北京地铁 13 号线和八通线的建设。2006年 4月，京投公司发行总额 20 亿元的“06 京投债”，期限 10年，发行时利率仅为 2.98%，和同期银行最优惠贷款利率相比，节约财务费用约 5 亿元[8]。与此同时，京投公司还向银行间市场机构投资人发行 50 亿元短期融资债券。

债券融资具有融资成本低、短期内融资额较大，还款期长，还款方式自由，资金应用灵活，不受线路、专业的限制等优点。由于利息支出在税前列支，债券融资可以合理避税，降低财务成本。但是，为保护投资者的利益，对发债企业的实力、信用审查严格，对担保方的要求严格，企业要寻找实力和信誉均优于自己的担保方比较困难。寻找合适的担保方、制定合理的还款期限和方式是采用债券融资时需重点解决的问题。

表1 BT 模式在我国部分城市轨道交通领域的应用情况

4 西安地铁后续建设的融资建议

当前，西安地铁正处于由起步建设期向快速发展期的过渡阶段，基本情况是：投入运营 1 条线、正在建设 3 条线、筹备建设 2 条线。其中，2 号线一期工程全长 20.5 km，总投资 105.2 亿元，已通车运营；1 号线全长 25 km，总投资 132.7 亿元，预计 2013年 9月通车试运营；2 号线南延段 5.8 km，土建工程基本结束；3 号线全线 39.15 km，总投资188.2 亿元，土建工程已全线开工；4 号线和 6 号线进入筹备建设阶段。

在起步建设阶段，西安地铁 2 号线和 1 号线的建设资金采用政府主导投资、不足部分以负债形式向银行贷款获得。2011年 10月，西安地铁公司与以国家开发银行为首的银行集团签署了 131 亿元、25年期的贷款，用于地铁 3 号线建设。在已有 2 号线、1 号线的建设经验和 2 号线运营开发经验的基础上，西安地铁建设已逐步进入快速发展阶段，3 号线建设过程中非土建施工部分的资金具备采用公私合营或融资租赁模式获得的条件。同时，对已运营线路上购买的车辆、信号系统、自动售检票系统(AFC)等大型设备可考虑与合适的金融租赁公司合作，通过售后回租的方式进行再次融资，盘活这些资产，将资金投入到后续地铁项目建设中去。对地铁 4 号线而言，可提早准备资料和各种审批手续，申请利息更低、年限更长的外国政府贷款获得部分建设资金，设备和物资采购资金可采用公私合营或融资租赁获得，并且在个别标段尝试 BT 模式。对后续线路而言，若已建好线路的运营收入和经营开发收益理想，可考虑全线采用 BT 模式进行融资，该模式的回购期对资金有较大的需求；反之，采用BOT 模式，以期引进更专业的运营和开发方来提高经营收入。随着更多线路的建设，在已有的大量融资经验的基础上，西安地铁必定会采用成本最低的多元化融资模式。

5 结束语

合理划分城市轨道交通线网发展阶段是研究各建设阶段融资模式的前提。因此，将城市轨道交通发展阶段与融资模式相结合，能够使城市轨道交通项目建设方更直观地认识当前所处的具体阶段，以寻求最适合的融资方式

需要注意的是，城市轨道交通建设无论处于何种阶段、利用何种融资方式，政府在建设过程中都应发挥主导作用，这种作用不仅表现在财政的直接支持，还表现为在筹资方式上给予更多的协调和鼓励，对地铁开发经营的政策扶持，对地铁沿线土地升值收益的控制等。因此，必须充分发挥政府在公共产品配置中的职能，保障城市轨道交通建设顺利进行。

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[1] 钟佳雯. 国内外城市轨道交通建设及其投融资模式探讨[J]. 城市公用事业，2009(2)：46-48.

[2] 王 灏. PPP 的定义和分类研究 [J]. 都市快速交通，2004(5)：23-30.

[3] 王霁虹，谢 颐. 中国城市轨道交通融资模式[EB/OL].(2011-07-22)[2012-04-12].http://www.fylz.com.cn/shownews.aspx?newsid=4397.

[4] 王守清. 特许经营项目融资[M]. 北京：清华大学出版社，2008.

[5] 戴大双. 项目融资[M]. 北京：机械工业出版社，2005.

[6] 任笑一. 深圳地铁四号线30年经营权被港铁独揽[N]. 南方都市报，2009-03-19(A04).

[7] 王 灏. BT方式在基础设施项目中的应用研究[J]. 宏观经济研究，2005(10)：49-52.

[8] 赵 雷.“京投”为北京轨道交通融资[J]. 投资北京，2008(1)：80-81.

Analysis and Thoughts on Financing Mode of Urban Rail Transit in China

BIAN Lu1,GUO Fei-fan2

(1.Contract Budget and Final Accounts Department,Xi’an Underground Co.,Ltd.,Xi’an 710018,Shaanxi,China;
2. City Building Archives,Xi’an Urban and Rural Construction Committee,Xi’an 710001,Shaanxi,China)

According to the development course of the area with mature developed urban rail transit network in China and foreign countries,the construction of China urban rail transit network could be divided into 3 stages include start construction period,fast developing period and network maturing period. In order to raise construction fund of urban rail transit,different financing mode with low cost and high efficiency should be applied according to construction characteristics,operation management and developing operation status in each stage of urban rail transit. Through analyzing application practice of financing mode in China,this paper puts forward financing suggestions on Xi’an underground construction.

Urban Rail Transit; Financing; Developing Stage; Xi’an Underground

1003-1421(2012)12-0013-05

F570.3

B

2012-04-17

2012-09-20

金 颖