政府采购中的寻租博弈及福利分析

2012-09-05李建国杨宝剑

山东社会科学 2012年11期

李建国杨宝剑

(中央财经大学，北京100081;上海财经大学，上海200433)

为了节约财政预算资金，规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和公共利益，我国于2002年6月通过了《政府采购法》，并于2003年1月1日起实施。近十年来，使用财政性资金的我国各级国家机关、事业单位和社会团体组织，积极依照法定程序集中采购目录以内的货物、工程和服务。财政部网站显示，我国政府采购总规模由2002年的1009.9亿元增加到2008年的5990.9亿元，2009年国内政府采购总规模更是突破了7000亿元。

与政府采购实践如火如荼的开展一样，学术界也从信息经济学、博弈论等角度对政府采购中的寻租行为展开了大量研究。夏杰长、杨欣(2003)从供应商和采购人员的期望效用函数出发，以竞争性招标采购为研究领域，研究了政府竞争性招标采购中的寻租行为发生与成功的原因和内在机制。①夏杰长、杨欣:《政府竞争性招标采购中的寻租行为分析》，《财贸经济》2003年第4期。刘志芳(2006)从成本收益分析角度探讨了政府采购中腐败行为的发生机制和治理措施。②刘志芳:《政府采购中的腐败行为:成本收益分析》，《财贸经济》2006年第12期。孟大文(2007)在委托—监督—代理三级组织结构的框架下，利用防范合谋机制设计理论，分析了非对称信息下防范合谋的采购机制。赵福军(2007)运用委托代理网络理论分析了政府采购制度的效率机制，并分析了供应方、专家、政府采购中心及需求方四方参与人的非正式结盟所带来的效率损失。③赵福军:《政府采购过程中的行为分析》，《财贸经济》2007年第9期。后小仙(2007)通过构建供应方、采购方和政府的三方博弈模型，分析了供应商和采购方“最优”违规寻租概率和政府稽查的“最优”概率。④后小仙:《基于博弈分析的政府采购反寻租目标体系构建》，《经济理论与经济管理》2007年第6期。本文拟从动态博弈的角度分析政府采购中的寻租博弈行为，并进而探讨寻租行为对社会福利的影响。

一、政府采购中的寻租行为分析

寻租经济学鼻祖塔洛克(Tullock，1967)把寻租定义为“利用资源通过政治过程获得特权从而构成对他人利益的损害大于租金获得者收益的行为。”一般认为，寻租活动具有非生产性，不能生产正常效用函数中的产品或劳务，不能扩大生产规模，只是争夺既有的生产利润或社会财富，即寻租以损害他人福利，并且对他人福利的损害大于寻租者的所得;寻租活动与政府干预息息相关，它主要是“如何操纵政府而使自己获得租金的行为”;寻租活动把市场主体视为寻租主体，政府及其官员为寻租客体，追求租金则是寻租的目的。

针对政府采购寻租活动涉及到多方参与人:委托人——公共权力的最终拥有者——纳税人;代理人——公共权力的使用者(采购方、政府采购中心等);寻租者——影响公共权力并获得采购标的物而受益的供货商，在政府采购活动中，存在着“纳税人—政府—财政部门—政府采购机构—政府采购官员”这样一条长长的委托代理链。即从管理到采购执行、付款、验收、使用的整个过程，涉及纳税人、政府采购主管部门、政府采购中心、物品使用单位、结算中心和供应商等诸多利益主体，形成了一条贯穿整个采购过程的多重委托代理链。在这个利益链条上，各利益主体都为了实现自己利益的最大化。

政府采购中的寻租包括设租与寻租两个方面，设租是指采购方利用权力对采购过程进行控制，人为设置需求障碍，进而营造获得非生产性利润的环境与条件;寻租是供应商利用合法或非法手段获得供应特权以占有租金的活动。因此，政府采购中的寻租过程实际上是“权钱”的交易过程。寻租的本质是设租者和寻租者为自身利益最大化而损害社会总剩余的非生产性活动。后小仙(2007)认为，政府采购中各利益主体间的寻租行为可概括为三个层次:一是采购方对政府采购主管部门的寻租行为。采购方就是具体负责政府采购工作的职能部门(包括政府采购中心、物品使用单位和结算单位)。政府主管部门要对采购方采购行为进行监督和采购审批，为了扩大垄断特权，采购方会利用各种手段对政府采购主管部门寻租。二是供应商对采购方的寻租行为。由于政府采购具有大范围、大批量等特点，易形成买方垄断，并且可以选择采用多种采购方式，如公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式。这样政府采购中心在供货商面前就处于买方的绝对优势地位，众多供货商处于“卖方市场”的被动地位，为了让采购方尽可能多的采购自己的商品或劳务，从而极可能对采购方行贿。另外，政府采购结算中心拥有结算货款的大权，供应商为了加快资金周转尽早拿到货款，也可能利用各种手段向结算中心行贿。这些设租行为和供应商寻租行为，不仅使自由竞争的优胜劣汰机制在政府采购中不复存在，而且使得有资质、有信誉的供应商受到排挤而无法中标。三是供应商对政府主管部门的寻租。作为政府采购的主管单位，政府主管部门负责制定政府采购制度、程序、范围、限额和标准等，供货商为了降低采购限额标准，扩大采购范围，就会对其主管部门进行事前的寻租，从而获取更大的采购权，力争成为政府采购中的物品供应者，采取高额佣金或其他手段使政府与之合谋，而政府主管部门则利用手中权力进行寻租。为简化分析，本文主要研究采购方(物品使用部门、政府采购中心、结算中心)和供货商之间的博弈关系。

二、政府采购中寻租的博弈均衡分析

假设参与方都是理性人，在一定的预期收益和信息下，每个参与者都追求个人利益的最大化、每个人的决策都可能影响他人，并同时受到他人的影响。在这里，按照利益集团理论的解释，政府部门不再被假定为公共利益的代表，而是追求自己个人利益的“理性人”，和供货商一样，采购方和政府主管部门出于自身理性，也在追求自身利益的最大化。我们将博弈分为两组:一是采购方和供货商之间的博弈;二是采购方和采购主管部门的博弈。

(一)采购方和供货商之间动态博弈均衡分析

为了获得最大净收益，采购方可以采用“设租”和“不设租”两种策略，供货商有“寻租”和“不寻租”两种策略。在采购寻租过程中，供货商的成本收益包括:(1)正常的交易成本T，供货商完成交易所必需进行的信息收集与甄别、谈判、签约等各种费用;(2)寻租行贿成本为 C，就是供货商对采购方投入的行贿成本和时间精力投入，C同时也是采购方的设租收益;(3)寻租成功后获得采购标的物的毛收益为E，供货商如果寻租成功，获得采购标的物的净收益为 E－C－T;如果采购方设租，而供货商不寻租就不能获得采购标的物，无付出也无收益，净收益为0。如果采购方不设租，可以获得正常的合法收入 L，如果采购方接受供货商的行贿，则可以获得C额外的好处，采购方寻租行为会以概率P被上级主管部门发现，采购方官员所受到的法律、经济、道德上的惩罚为F。这样，在供货商寻租、采购方设租的情况下，用采购方设租的净收益是其正常收入L加上设租收益C再减掉被主管部门查处所受的惩罚期望值，即E+C－PF。如果采购方不设租，供货商经过公平竞争后得到的净收益为E。

说明:当采购方设租时，供货商有充分动力寻租，假设E－C－T＞0，这正是供货商寻租的动力所在;并且C＞PF，即采购方设租的收益远大于罚款的期望值PF，否则采购部门就没有必要设租了。假设双方信息是完全的，把以上效用关系展开。在动态博弈收益框中，根据完全信息动态博弈求解的逆向归纳法可知，在博弈的第二阶段供货商寻租得 E－C－T，不寻租得0，E－C－T ＞0，理性的供货商必然选择寻租;在博弈的第一阶段，轮到采购方做出选择，采购方设租得 L+C－PF，不设租获得L，由于L+C－PF＞L，所以采购方必然选择设租。这样，该博弈的子博弈完美纳什均衡路径就是采购方在第一阶段选择设租，第二阶段供货商选择寻租，子博弈完美纳什均衡结果就是(L+C－F，E－C－T)。

(二)采购方和采购主管部门之间动态博弈均衡分析

我们假设采购方有努力工作和不努力工作两种工作状态，不努力工作就会设租，努力工作时就不设租，根据前面的委托代理理论，代表纳税人利益的采购主管部门的收益取决于采购方的努力程度。假设M是采购方不努力工作即设租时给采购主管部门带来的收益，(1+k)M是采购方努力工作即不对供货商设租时给采购主管部门带来的收益，其中K＞0;C是主管部门的稽查成本，F是主管部门对采购方设租时的罚款，B是采购方不设租时的正常利益，T是采购方设租时的额外利益，E是采购主管部门对采购方努力工作的奖励。并且Fr＞C这保证了惩罚的期望所得大于稽查成本付出，Fr+Es＞T这保证了采购主管部门对采购方奖励和处罚期望所得总额大于采购方的设租收益。对不完全信息条件下的采购方和采购主管部门之间的动态博弈主要在于稽查、奖励、惩罚机制的设计。我们将约束机制设为采购主管部门的“稽查”和“不稽查”两种策略，各自的概率分别是 p和1－p，当采购方设租时，采购主管部门有“惩罚”和“不惩罚”两种策略，各自的概率分别是r和1－r。采购方分别以p和1－p的概率采取“设租”和“努力工作”策略。奖励机制就是当采购方没有贪图自身利益对供货商寻租而努力工作时，采购主管部门可以对采购方进行“奖励”或者“不奖励”两种策略，各自的概率分别是 s和1－s。

情况一:给定q，采购主管部门选择稽查(p=1)和不稽查(p=0)的期望收益分别是:

令 U(1，q)=U(0，q)得 q*=(Es+C)/(Fr+Es)

说明:q*是采购方“最优”的设租概率。当采购主管部门对采购方寻租罚款额F和罚款概率r增多、采购主管部门稽查成本C减少时，采购方设租q的概率就会降低，反之则反是。当采购主管部门对采购方寻租罚款额F增加时，罚款频率r可以适当减少以降低稽查成本C，即采购主管部门应该在罚款数额、稽查次数、罚款频率中找到最佳组合。

情况二:给定p，采购方选择寻租(q=1)和不寻租(q=0)的期望收益分别是:

V(p，1)=p［(B+T－F)r+(B+T)(1－r)］+(1－p)(B+T)=T+B －Frp

V(0，q)=p［(B+E)s+B(1－s)］+(1－p)B=Esp+B

V(p，1)=U(p，0)得 p*=T/(Fr+Es)

说明:p*是采购主管部门最优的稽查概率。当对采购方寻租罚款F和采购主管部门对采购方的奖励E增加或者设租收益T减少时，采购方设租的概率就会降低，反之则反是。当采购主管部门对采购方寻租罚款额F增加、罚款频率r或者奖励数额及次数增多时能适当降低稽查成本 C，找到最优组合。

三、政府采购中的寻租福利分析

(一)基于塔洛克寻租理论的福利分析

当租金可以通过说服或游说采购部门获得时，就会吸引供货商把大量的精力、行贿成本等用于非生产性的寻租活动中去，从而减少了对生产活动的投入，而且寻租者和设租者合伙把非寻租者排斥在竞争活动之外，必然抑制竞争，产生垄断，垄断就会导致效率损失，即“无谓损失”。

如果各个供货商都没有采购寻租行为，都广泛参与到公平竞争的采购业务，采购市场就会接近于完全竞争市场;如果某供货商对政府采购方寻租，则必然削弱竞争和阻挡其他供货商的参与，形成垄断。在完全竞争的条件下，边际成本线MC(即供给曲线)和边际收益线AR(即需求曲线)交于 Ec点，决定了均衡价格为Pc，相应的均衡数量为Qc，消费者剩余为AEcPc，生产者剩余为BEcPc，总剩余为ABEc。当供货商从事行贿寻租活动产生垄断时，由MC=MR所决定的新均衡点为Em，此时均衡价格为Pm，相应的均衡数量为Qm，消费者剩余为AEmPm，生产者剩余为BNEmPm。显然，生产者的剩余由BEcPc变成了BNEmPm，生产者的产量减少了(Qc－Qm)，价格却由Pc提高到Pm。所以，三角形EmEcN的面积被看成是垄断的社会净福利损失。消费者剩余减少了PmEmEcPc，生产者获得了相当于CNEmPm的采购租金。从表面上看，只是消费者剩余的转移，造成社会净福利损失仅为NEmEc，这个三角形被称为“哈伯格三角形”。

塔洛克(1967)的研究表明，无谓损失远远不止哈伯格三角形部分。既然供货商从采购方手中获得垄断权就可以获得四边形PmEmNC面积表示的垄断租金，消费者将遭受相当于梯形PmEmEcPc面积表示的福利损失，供货商为了避免损失就会把本可用来生产商品和服务的稀缺资源用于寻求政府垄断权上了。采购垄断形成后，没有获得垄断权的供货商即潜在进入者试图进入或打破垄断以分享CNEmPm部分的租金，拥有垄断权的供货商则极力维持垄断，避免垄断租金被分割。考虑到这些活动所花费的稀缺资源，并假设它们等于垄断租金时，垄断的社会成本就不仅是哈伯格三角形了，它还应该加上不同的供货商(在位者和潜在进入者)和消费者为夺取垄断租金的费用，即塔洛克四边形——CNEmPm的面积。

(二)基于租金耗散理论的寻租福利分析

租金耗散理论由波斯纳在1975年提出，租金耗散就是寻租者为得到租金而付出的总花费。根据租金耗散理论，我们假定每个供货商的初始价值和对采购方寻租的成本都相同，寻租导致的损失通过谁获得租金的竞争性资源来衡量。假设采购机构方设租的租金价值为V，n个供货商均有初始财富为W，对为获得租金的每个供货商来说，租金给他们带来相等的收益。假设每人都把x单位的财富用于竞争租金，只有一个寻租者成功，他能获得租金 V，可获得净收益(W+V－x)，其余寻租者(n－1)寻租失败，只剩下(W－x)单位的收益。每个人平均失败的概率(n－1)/n，成功的概率只有1/n。参与竞争寻租者的期望收益为 EU=［(n－1)/n］(W－x)+1/n(W－x+V)。当只有两个符合采购资格的供货商时，每个寻租者的期望收益为E=1/2［(W－x)+(W－x+V)］=W－x+1/2V。显然，当1/2V ＞x时，供货商就有动力寻租，当1/2V ＜x时，供货商不寻租。我们把寻租前和寻租后的收益进行对比，由于寻租前的总收益为(2W+V)，寻租后，两个供货商的寻租对整个社会的福利损失为(2W+V)－(2W+V－2x)=2x，即白白浪费了2x单位的供货商的寻租行贿成本。此时由于V＞2x，租金价值大于行贿总成本，即还有租金剩余，结果必然不断吸引更多的供货商进行寻租。当供货商增加到n个人时，对EU求极限得W－x，这显然小于初始财富 W，从理论上看理性的供货商就不可能寻租;实践中，供货商的寻租可能性大大降低。当nx=V时，租金完全耗散，造成nx或V的社会损失。实际上，当供货商把价值为nx的资源用于寻租，租金耗散就由nx和V决定了。当租金竞争吸纳的资源和租金价值相等时，租金完全耗散，租金在竞争中的耗散正是社会资源的浪费。

四、基于博弈视角的完善政府采购制度的几点建议

(一)加大对寻租和设租行为的处罚，降低其寻租收益

要提高政府采购的效益，减少腐败发生，一方面采购主管部门要加大对采购方设租的处罚力度，加大稽查频率。对采购方设租行为惩处力度越大，稽查频率越高，设租行为就越少。另一方面，要降低供货商寻租利益，加大其寻租成本和寻租活动的惩罚。根据租金耗散理论，提高寻租成本的方法有很多，最简单的就是将相关政府采购信息尽可能公开化、阳光化，公开租金招徕更多的竞争者，参与竞争的人越多，竞争越激烈，寻租的成本就越高，寻租就越难以成功，最终租金耗散完毕。

(二)实行管采分离，构筑严密的政府采购内控体系

实行监督管理职能与操作执行职能相分离的管理体制是建立科学的政府采购运行机制的客观要求。只有实行管采分离、职能分设才能更好地履行对政府采购的监管职责。在组织机构和操作流程上建立严格的相互分离、相互制约的内部控制管理制度，实行管采分离。在具体操作中，将采购、付款、验收等岗位分开设置，避免权力集中并实施轮岗制，以形成财政部门、集中采购机构及其采购人员职责明晰、协调有序、相互制约的工作机制，切实建立起防止供应商和政府采购人员、采购方和主管部门的合谋设租寻租、集体腐败瓜分剩余租金的监控网络。