新疆高校非定向免费师范生政策实施现状情况调查分析——以新疆师范大学为例

王谢平

(新疆师范大学历史与民族学学院新疆乌鲁木齐830054)

新疆高校非定向免费师范生政策实施现状情况调查分析
——以新疆师范大学为例

王谢平

(新疆师范大学历史与民族学学院新疆乌鲁木齐830054)

在师范生免费教育政策回归的必然趋势下，新疆成为首个实施师范生免费教育的地方省份，而其免费政策中的非定向免费政策明显有别于部属高校的政策而备受关注。本文所关注的问题在于，此项政策的实施，其现状如何，可能存在哪些政策风险。

免费师范生政策;实施现状;政策风险

2003年9月，全国范围内的高等教育开始实行全面并轨收费，新中国成立以来的师范生免费教育政策因此而废止。

2007年9月，教育部直属的六所师范大学开始招收一定比例的免费师范生，高等师范教育免费教育回归。

现在的免费教育是国家根据教育发展的特殊状况而制定的有特定意义和目标的政策，政策规定，免费师范生在在校学习期间免除学费，免交住宿费，并补助生活费，所需经费由中央财政统一安排。免费师范生在享受国家优惠政策的同时要在毕业后履行政策规定的义务，并以协议合同的形式被约束。国家鼓励免费师范生毕业后长期从教，终身从教。自2007年秋季招生以来，考生报考踊跃且生源质量优良。

继教育部六所直属师范高校实施免费师范生政策以来，对地方高校实施相关政策的研究和呼声越来越多，从教师培养分工看，免费师范教育应该在省及省以下师范院校重点推行，相对而言，这些学校毕业的学生更能安心于本职工作，有利于教师队伍的稳定［1］。借鉴直属高校实施政策的经验，观察其正面效应和负面效应，地方政府和教育主管部门也在积极策划制定符合教育教学发展规律，符合当地实际情况，能促进当地基础教育发展的免费教育政策。

2009年10月9日，新疆维吾尔自治区党委常委、主席联席会议决定，从2010年起自治区实施免费师范生教育［2］。自治区教育厅专门下发了管理办法《关于印发＜自治区对疆内师范生实行免费教育的管理办法＞的通知》(新政办发［2010］25号)(以下简称《通知》)，这是继教育部直属师范高校自2007年秋季实行免费师范生政策以来率先实施免费师范生政策的地方省份。目的是为积极吸引和鼓励品学兼优的学生报考师范专业，从根本上解决我区农村中小学和学前“双语”师资短缺问题，大力提高农村中小学“双语”教学质量，促进我区基础教育健康发展。

至此，新疆成为率先实行师范生免费教育的地方省份。实行师范专业学生免费教育是自治区党委和人民政府做出的一项重大决策，这是国家师范生免费教育全面回归趋势的推动下，自治区党委高度重视教育事业发展，加大对教育投入的一项重要举措，也是一项重大的惠民政策。

一、政策实施的核心内容

1．政策规定:从2010年至2013年，自治区每年招收6000名师范类专业免费师范生(6000名免费师范生中，有1100名是自治区农村“双语”教师特培计划(2007年开始招生)，其余的4900名免费师范生毕业后自主择业)。6000名免费师范生招生数是自治区根据每年基础教育需要补充5000名左右教师的需求数而确定的。6000名师范生的分配按照2009年师范专业各校招生情况，按比例下达各学校。同时，6000名免费师范生的民汉比例也是根据2009年师范类专业招生的民汉比例确定下来，经自治区政府主席批准实施。新疆师范大学、喀什师范学院、伊犁师范学院、昌吉学院、新疆教育学院和和田师范专科学校主要承担4900名本、专科层次免费师范生培养任务，四年共计招生1．96万人(非定向免费师范生)。同时，在2011－2012年，将2008－2009年招收的已在校的师范生，纳入非定向就业免费师范生范围管理。自治区鼓励非定向就业免费师范生从事教育工作。

2．明确说明新疆财政承担免费师范生大学四年期间的学费、教材费、住宿费，每名学生每年共补贴4700元。

政策规定:对有志从教并符合条件的非师范专业优秀学生，在入学两年内，按照学籍管理有关规定，可在自治区教育厅核定学校的免费师范生招生计划内转入师范专业，并自转入学年享受免费师范生政策。

3．教学管理方面:要求承担免费师范生培养任务的高校要紧密结合自治区基础教育改革发展的实际需求，特别是推进“双语”教学工作的需要，进一步明确培养目标，调整课程体系，突出实际教育教学能力的培养训练，提高免费师范生“双语”教学能力。

4．实习支教方面:免费师范生均要留出一学期以上(不超过一年)时间前往地(州、市)的农村乡镇中小学、学前教育机构实习支教。

5．就业方面:明确非定向就业的免费师范生在全区范围内自主择业，自治区鼓励非定向就业免费师范生从事教育工作。

二、与教育部免费师范生政策实施比较

1．招生人数和实施范围上比较

教育部直属六所师范高校每年面向全国招生11000名本科生，而新疆六所师范院校面向疆内每年招生6000名本专科学生，如果根据2010年高考情况来计算，全国高考录取人数756．8万人，受益比例是0．15%，新疆高考人数16．42万人，录取人数9．86万人，受益比例是6．1%①。政策受益人数比例远远大于教育部免费师范生政策中的受益人比例。

2．学生培养层次比较

教育部直属六所师范高校每年培养的1万余名学生全部为本科生，根据教育部规划，到2010年，全国小学和中学教师要分别达到大专和本科学历，高中教师研究生学历层次达到10%，而目前仅为1%。新疆六所高校培养的六千名学生有本专科之分，其中本科3500名，专科2500名。这与我国基础教育领域对不同层次教师的需求结构是相符的，与新疆基础教育师资需求实际更加的契合。师范类本科毕业生在毕业前夕可申报高级中学教师资格证，大专毕业生毕业前夕可申办初级中学或小学教师资格证，中师毕业生只允许申办小学或幼儿园教师资格证②，从学历层次区别看，面对高中、初中、小学和幼儿园，本科毕业生更愿意选择初中及高中任教，所以适量专科免费师范生的培养更有利于农村中小学吸引师资。

3．学生学习积极性比较

教育部免费师范生政策确保免费师范生就业，在当前就业形势严峻的情况下，这些学生不用考虑就业问题，不用为找工作而拼命提高自身能力。为此，一些学生便因此而缺乏一定的学习动力。认为“反正有岗有编，实在不行就去农村当一名小学教师，毕竟有份稳定、可靠的工作，在这年代有份工作就可以了，何况有岗有编”。也有学生这么认为，“反正去农村，凭我现在的知识去教育他们绰绰有余，没必要再学习了”［3］。所以确保就业导致学生在校期间学习主动性和积极性不高。新疆免费师范生政策规定自主择业，自主择业面临就业竞争压力而促使学生主动学习。

4．个人专业发展比较

教育部免费师范生政策规定学生基层从教工作的时间，且不允许学生毕业时和工作后报考统招研究生，不利于学生的长远发展，而新疆免费师范生政策对就业和学生的专业发展不做任何的规定，不阻碍学生更高层次的追求有自由实现的机会。在根据对新疆师范大学首批非定向免费师范生的调查中(针对汉语言文学、历史、思政、英语四个专业非定向免费师范生共计发放问卷151份，回收151份，均为有效问卷(见表1))，当问及“如果规定毕业后限定到基层教育服务一定的工作年限，你当时是否会报考?”，只有68人选择会，有效百分比为45%;21人选择不会，有效百分比为14%;60人选择不一定，有效百分比为40%;2人未选择，有效百分比为1%(见图1)③。说明此项政策无限制条件更符合学生的意愿。

表1 非定向免费师范生接受问卷调查情况样表

图1 限定就业的报考情况

三、政策实施现状

2010年6月，新疆师范大学、喀什师范学院、伊犁师范学院、昌吉学院、新疆教育学院和和田师范专科学校面向全疆招生4900名非定向免费师范生，其中新疆师范大学招生1435名。生源全部为疆内考生，均按照一本重点录取分数线录取。

2010年9月11日－12日，新疆师范大学录取的首批非定向免费师范生报到入校，实际报到率为98．1%，为历年来本校新生最高报到率。学生所持的录取通知书上在封面显著位置标明“非定向就业免费师范”，学生领取的交费清单上，学费、教材费、住宿费三栏内显示“0”，需要交费的项目分别为:军训服装费、校服费、体检费。这些学生在履行完报到程序后再无其他特殊的手续即正常入学。

首批非定向免费师范生对政策的初步认识:根据对首批免费师范生的调查(根据表一)，42%的同学报考前知道非定向免费，33%的同学大概知道，只有25%不知道(见图2);知道或了解政策的同学中有71%通过高中的学校和老师宣传得知，16%通过媒体得知，8%通过父母得知，5%通过同学得知(见图3)。此外被调查的同学中，78%认为非定向免费师范生的培养应该有特色或针对性，16%认为应和其他师范生一样，6%不知道(见图4)。

图2 对政策的了解情况

图3 了解政策的途径

图4 对非定向免费师范生培养的看法

根据问卷统计显示，报考初衷因免费的占19%，因热爱教育事业的占29%，因父母愿望选择的占23%，不知道原因的占29%，从报考初衷分析出入校前只有29%的人因热爱教育事业而报考免费师范生(见图5)。28%师范生愿意毕业后从事中小学教育工作，17%不愿意，55%选择不一定(见图6)，从教意愿答案得出大多数学生对自己没有职业定位。而愿意毕业后在偏远地区(南疆四地州，下文同)从教的比例只有17%，19%不愿意，64%不一定(见图7)，不愿意的原因主要因为地区贫穷落后，与城市差距大。针对入校后最关心的问题，55%的学生关心毕业后的就业问题，29%关心考研问题，只有16%关注如何能成为一名优秀的老师(见图8)④。

图5 报考初衷

图6 从事基础教育选择情况

图7 偏远地区从教选择情况

图8 入校后最关心的问题

选择愿意到偏远地区从教的主要原因是在基层工作能积累经验，对以后发展有帮助(46%)，而选择能体现自我价值的只有26%。但是在选择学校是否有必要对非定向免费师范生在教师职业信念方面进行培养时，65%的师范生认为有必要，26%认为没必要，想不想当老师是自己的事，9%的人选择无所谓(见图9)。

图9 对教师职业信念培养的看法

四、政策实施过程中可能存在的风险

非定向免费师范生政策作为一项特殊的政策实施，要实现其特殊的目标。目标实现既依赖于公共权威系统制定出正确的政策，更有赖于政策的有效执行。威尔逊曾经说，执行一项政策要比制定一项政策困难得多。而政策执行的过程不可能是一帆风顺的，它常常会遇到种种不确定性、风险和危机，分析政策执行过程中可能遇到的风险对政策的有效执行有着重要的影响。

非定向免费师范生政策的实施由自治区政府、六所疆内师范高校、非定向免费师范生、就业后的中小学等多个角色共同展开并完成。实施的效果与每一个角色的存在有关。任何一项新的政策在制定和实施过程中都会出现这样那样的问题，往往存在一定的风险，教育部免费师范生政策也是在实施具体过程中根据利益双方的需求不断调整完善，因此必须关注此项政策的在实施中可能遇到的风险。

1．政策的直接受益人学生从教选择存在风险

免费师范生政策直接作用和影响的对象或者说直接的受益人就是学生，每个人都有着自身利益追求和行为选择倾向。如果一项政策威胁到自身利益，那么无论出于公心或者私心，都有可能抵制这一政策，因而就使得该项政策很难顺利有效地得到执行。所以，学生的从教选择成为此项政策执行的最大风险。政策的特殊性是要利用无条件免费培养的办法，选拔真正热爱教育事业的人才，培养和造就一支高素质的中小学、学前教育师资队伍，为基础教育的改革发展奠定基础。如果学生毕业后的从教率高则能体现政策的实施效果，如果从教率低，则不能实现政策的最终目标。

而从教率的高低与免费师范生的从教意向、价值取向、从教技能等密切相关，与高校培养方案和就业指导以及政府的配套措施等因素密不可分。六所疆内师范高校作为非定向免费师范生培养的承担者，是政策实施过程中的重要环节。它不仅需要领会政府的教育战略目的，在免费师范生的招生过程中保证生源的数量和质量，还需要在培养环节中根据我区基础教育的特点，对学生进行针对性的培养，使学生能够适应和胜任基础教育教学。此外，为了保证免费教育政策有效实施，吸引更多优秀生源长期为基础教育服务，政府还应做好相应的政策配套措施，如学生从教后的待遇和个人长远发展。

2．政策目标的实现方式存在风险

免费师范生政策目标的实现方式主要有:强制性的机制、利益交换性的约束机制和道德式的伦理机制。

教育部免费师范生政策采取的是利益交换式的约束机制和道德式的伦理机制相结合。高校在加强学生诚信教育、建立诚信档案的同时依据双方所签订的协议、合同来保证执行效果，目标实现有双重保障。

而新疆免费师范生政策完全依靠的是道德式的伦理机制，政府付出财政投入，鼓励学生毕业后从教，学生是否会因享受到政策利益而产生回报心理和行为完全依赖于道德约束，政策的实现效果没有机制保障，如果这种道德式的伦理机制最终的实现效果不好，政府是否会因不变的政策目标而改变可以调整的实现方式。

3．政策本身的弹性导致内容风险

政策具有原则性与灵活性相统一的特点，决定了任何公共政策目标的执行都具有一定的弹性。如果政策目标缺乏一定的弹性，则政策执行就会失去灵活性和变通性，政策执行者就不能在不偏离政策目标的大范围内，结合具体情况来补充完善政策，因而也就增加公共政策执行的风险。

政策中存在弹性部分内容主要有:①缺乏激励机制。办法中只说“非定向就业的免费师范生在全区范围内自主择业，自治区鼓励非定向就业免费师范生从事教育工作。”虽然避免了教育部免费师范生政策的硬性规定和惩罚措施保障就业，但也没有具体的鼓励措施来激励学生从教和长期从教。教育部2001年5月制定了保障个人就业的就业办法和促进个人发展的免试申读教育硕士办法，对个人来说是很好的激励措施和保障措施。②对有意转入师范专业的非师范专业学生没有具体的衡量标准。对有意转入非师范专业的免费师范生没有规定和说明。无论是免费师范生还是交费师范生，都是接受高等师范教育的群体。所以学校就要考虑到每个学生的发展，针对每个学生的不同情况，给予他综合判断自己是否适合从教的机会，从而真正选拔热爱并适合从教的学生。而此项政策忽略了学生个体的特殊性。将来面对学生提出的意见和质疑时不能给予合理和适合解释的风险，面临补充说明政策的风险。③对疆外生源报考师范专业不免费。一方面会引起教育公平争议的风险，另外一方面会引起政策对疆外生源吸引力不高造成今后师范教育的来源存在局限性的风险。

4．政策的关注者对政策的简单解读造成误解和抵触的风险

首先，由于政策对六所高校民考民、民考汉所规定的比例不同，比如新疆师范大学1500名招生计划中，民考民仅为78名，绝大多数师范专业取消民考民设置，造成少数民族高中生及家长简单的理解为想报考师范专业的，汉语水平高的上一流的师范大学，汉语水平差的不能上，从而造成对相关民族政策和问题的误解。其次，师范院校中由于大量师范专业取消民语言班级设置，许多民语言授课教师对汉语授课和未来发展产生焦虑。

5．政策的最终受益人基础教育事业所在地区存在配套执行和保障政策的风险

免费师范生政策的对象不仅指向免费师范生，还指向免费师范生将来有可能从教的基础教育地区，免费师范生经培养合格后愿意到这些地区从教，但成为教师后是否能在这些地区乐于施教和长期从教则主要与基础教育地区采取的各项措施有关。保障措施到位，从教学生对岗位满意度高并长期从教，将会促使基础教育事业得到逐步改善和发展，而保障措施不到位则引起从教学生满意度不高最终从各个方面影响政策的最终受益人基础教育事业的发展。

而在非定向免费师范生政策中没有对基础教育地区在执行此政策方面做出相关要求。比如教师待遇问题、教师流动问题、教师培训发展等问题。在这方面容易引发的问题和风险有:①基础教育地区是否有能力接纳师范生，在教师的具体岗位、住宿、收入方面是否做好了安排准备以确保教师基本的从教条件;②对于从教学生针对个人发展方面提出的要求，比如职称的晋升、专业上的培训、学历上的提高是否支持，如何支持。

注释:

①2010年高考数据来源于新疆维吾尔自治区高考招生办公室

②根据《中华人民共和国教师资格条例》

③有效问卷151份，并根据SPSS系统分析得出有效百分比(图1－图9)。

④问卷—有效问卷151份，百分比使用SPSS系统分析得出的有效百分比。

［1］蔡继明．进一步改进现行免费师范生教育政策［J］．教育与职业，2008，(10)．

［2］新疆维吾尔自治区政府行政公文［EB/OL］，新政办发［2010］25号，http://www．xinjiang．gov．cn/

［3］杨公安．免费师范生学习积极性问题研究［D］．西南大学硕士论文，2009．

(责任编辑:代琴)

G40－011．8

A

1671－6469(2012)02－0066－06

2012－03－13

新疆师范大学校级管理课题资助项目(XJNUGF1137)

王谢平(1981－)，女，辽宁营口人，新疆师范大学历史与民族学学院，讲师，研究方向:公共管理。